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要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度
隨著社會不斷地進(jìn)步，制度使用的頻率越來越高，制度是國家法律、法令、政策的具體化，是人們行動的準(zhǔn)則和依據(jù)。那么擬定制度真的很難嗎？以下是小編幫大家整理的要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，僅供參考，大家一起來看看吧。
據(jù)新華網(wǎng)北京11月25日電 《決定》指出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這是理順中央和地方財政分配關(guān)系，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配體制的重要任務(wù)�？蓮囊韵�3個方面來理解。
第一，充分認(rèn)識建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度的重要性。政府間財政關(guān)系歸結(jié)起來主要是4個基本要素：事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)、財力。一方面，完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是整個財政體制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。事權(quán)可以定義為一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。多級政府體系下，在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，界定各級政府支出責(zé)任，才能劃分財政收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口，實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”，這是確保整個財政體制有效運轉(zhuǎn)的必然選擇。另一方面，完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是建立合理的分稅財政體制的前提。縱觀各國分稅制建立與發(fā)展的歷史，一個帶有普遍性的基本特征就是，以科學(xué)界定政府事權(quán)及由此決定的支出責(zé)任為基礎(chǔ)，匹配相應(yīng)的稅源，才能最終建立起以各級政府主體稅種為核心的稅收體系，確立政府間財政分配關(guān)系。
第二，客觀認(rèn)識我國中央地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的主要缺陷。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度建設(shè)一直沒有深入展開。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的法治化、規(guī)范化要求越來越高，這方面的問題就越來越突出。一是中央地方事權(quán)和支出責(zé)任缺乏明確清晰的界定。應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，交給了地方;應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任;中央和地方職責(zé)重疊，共同管理的事項較多。目前中央財政本級支出只占15%，地方實際支出占到85%，導(dǎo)致中央干預(yù)地方過多。這種狀況造成職責(zé)不清、互相擠占或互留缺口、無從問責(zé)的現(xiàn)象，不符合現(xiàn)代國家治理的一般要求，不僅造成行政運行效率偏低、國家政策目標(biāo)難以實現(xiàn)的問題，而且影響市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。二是中央地方事權(quán)和支出責(zé)任缺乏健全的協(xié)調(diào)機制。一方面，某項政策或措施出臺，往往由中央部門下發(fā)文件，“一竿子插到底”，基層政府只能被動接受。另一方面，下級政府也習(xí)慣于向上級政府爭取財力支持，或通過一種事后債務(wù)化解的方式進(jìn)行財力分配上的倒逼。由于中央地方事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)，使得中央地方財權(quán)劃分也不盡科學(xué)合理，導(dǎo)致中央地方事權(quán)與財力難以匹配，財稅體制運行中矛盾較多，效率不高。
第三，貫徹《決定》精神，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。清晰的事權(quán)和支出責(zé)任是財力與事權(quán)相匹配的重要前提，是深化財稅體制改革首先要解決的問題。要適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán);部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。
全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
財稅改革
十八大以來的相關(guān)舉措
完善轉(zhuǎn)移支付。2013年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國在黑龍江“兩大平原”啟動支農(nóng)資金整合試點，將中央財政安排的3大類77項涉農(nóng)資金全部納入整合范圍，涉及20多個中央部門。整合后中央各部門的資金審批權(quán)下放到地方。
“營改增”。2013年8月1日，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點推向全國，稅制改革再邁新步伐。
報告 原文
全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
解讀
強化地方債監(jiān)管釋放改革提速信號
各地再現(xiàn)“賣地?zé)帷�，地方平臺債務(wù)融資也出現(xiàn)擴(kuò)張趨勢，地方債務(wù)風(fēng)險被視為中國未來發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。
財政部部長樓繼偉多次公開表態(tài)要加強地方債風(fēng)險防控。強化監(jiān)管的路徑日漸清晰：對地方債實行分類管理、加快建立政府財務(wù)報告制度、完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、嚴(yán)控地方政府新增債務(wù)、逐步將地方政府債務(wù)納入財政預(yù)算管理……
地方政府大量借債，也反映出在事權(quán)不斷增加情況下，地方財政捉襟見肘，只能靠賣地或借債籌集資金。要破解基層財政困難問題，關(guān)鍵要健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，改變地方政府事權(quán)大財權(quán)小狀況。
以完善轉(zhuǎn)移支付為改革突破口
今年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國在黑龍江“兩大平原”啟動支農(nóng)資金整合試點，這一改革試點具有深遠(yuǎn)意義，傳遞出國家大力清理歸并專項轉(zhuǎn)移支付的改革信號。
一直以來，中央對下專項轉(zhuǎn)移支付名目繁多，基層財政配套困難，造成項目虛假、虛報，浪費財政資源。而專項審批權(quán)集中在中央，導(dǎo)致不少項目脫離實際，一些部門熱衷于批項目，基層需要耗費大量人財物爭項目，助長了“跑部錢進(jìn)”的風(fēng)氣。
針對這些問題，樓繼偉今年多次表示，將逐步取消不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的專項轉(zhuǎn)移支付項目，將部分屬于地方事權(quán)且信息復(fù)雜程度較高的專項轉(zhuǎn)移支付項目下放到地方管理，對部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項轉(zhuǎn)移支付項目予以整合。
以完善轉(zhuǎn)移支付為突破口，今年我國還加大預(yù)算管理制度改革，完善全口徑預(yù)算，盤活存量資金，政府帶頭過“緊日子”壓減“三公”經(jīng)費等支出，加大財政信息公開力度……諸多舉措傳遞出進(jìn)一步管好國家“錢袋子”，提高財政支出績效的改革新思路。
營改增引領(lǐng)新一輪稅改
稅制改革涉及每個人的利益，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)推開，并擴(kuò)大行業(yè)試點范圍，全年減輕相關(guān)企業(yè)負(fù)擔(dān)約1200億元。
目前，營業(yè)稅是地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，收入大致占地方政府稅收的一半以上。營改增一旦全面推開，營業(yè)稅將不復(fù)存在，地方財政收支等將由此面臨極大沖擊。要從根本上解決這一問題，必須重建地方主體稅種以及地方稅制體系。
樓繼偉在談及下一步稅改時表示，除營改增改革，還將加快消費稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅以及資源稅等重點稅種改革
一、公共產(chǎn)品理論及公共產(chǎn)品純度的提出
(一)公共產(chǎn)品理論回顧
關(guān)于公共產(chǎn)品的研究，最早萌芽于亞當(dāng)?斯密的《國富論》中，盡管他沒有明確地提出公共產(chǎn)品的概念，但其通過論證府的職能，表達(dá)出了公共產(chǎn)品的類型與層次、提供方式及其效率、資金籌集的原則等公共產(chǎn)品的思想。林達(dá)爾于1919年提出了最早的公共產(chǎn)品理論研究成果即林達(dá)爾均衡，對公共產(chǎn)品供給的均衡與效率條件進(jìn)行了模型化。之后，薩繆爾森首次界定了公共產(chǎn)品的概念，表述了公共產(chǎn)品的兩個特征“受益的非排他性”和“消費的非競爭性”，并正式論述了公共產(chǎn)品最優(yōu)配置的一般均衡條件。1973年，桑得莫發(fā)表了“公共產(chǎn)品與消費技術(shù)”，著重從消費技術(shù)角度研究了準(zhǔn)公共產(chǎn)品。至此，公共產(chǎn)品理論趨于成熟。
(二)公共產(chǎn)品純度的提出
在公共產(chǎn)品特征、分類、供給研究的基礎(chǔ)上，很多學(xué)者根據(jù)非排他性和非競爭性建立了產(chǎn)品譜系的思想，根據(jù)產(chǎn)品符合某些特征的程度來表示產(chǎn)品的公共性的強弱，把純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品視為譜系上的兩個極端。布坎南、阿特金森與斯蒂格利茨、巴澤爾等的分析較有代表性，這是公共產(chǎn)品研究的一個重要方向，為公共產(chǎn)品純度概念的提出提供了極大的理論啟示。國內(nèi)學(xué)者對公共產(chǎn)品的研究起步較晚，并大多是在西方公共產(chǎn)品理論的基礎(chǔ)上對我國實際問題的探討。但是國內(nèi)學(xué)者卻借助公共產(chǎn)品的相關(guān)理論提出了公共產(chǎn)品的純度問題。陳國慶，王敘果(2007)在《公共產(chǎn)品純度:公共產(chǎn)品市場建設(shè)的理論基礎(chǔ)》一文中提出，公共產(chǎn)品純度一直隱含在公共產(chǎn)品分類研究之中，有三個重要發(fā)現(xiàn):(1)公共產(chǎn)品純度是公共產(chǎn)品分類有效的依據(jù)，公共產(chǎn)品分類表面上依據(jù)非排他性和非競爭性，實質(zhì)上依據(jù)公共產(chǎn)品純度;(2)公共產(chǎn)品純度不僅取決于非競爭性和非排他性，還取決于技術(shù)上的可分割性、傳統(tǒng)的收益性和制度約束性;且制度約束性是一票否決;(3)公共產(chǎn)品的供給和需求的均衡可以通過市場機制來解決。馬，尚娟(2012)在《交通建設(shè)“兩個路網(wǎng)體系”的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋一――基于公共產(chǎn)品純度理論》一文中以公路為例，從產(chǎn)品維度和時間維度的角度提出了公路這種公共產(chǎn)品公共性的大小，即公共產(chǎn)品的純度，并分析了不同純度的公共產(chǎn)品的供給模式。
二、財支出責(zé)任界定在各類產(chǎn)品提供中存在的問題
傳統(tǒng)理論根據(jù)產(chǎn)品是否滿足非競爭性和非排他性，而將其劃分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。且理論和實踐證明，對于純公共產(chǎn)品或不具備排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，市場會因“搭便車”問題對其提供不足，因而需由府提供;對于能夠?qū)崿F(xiàn)排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可考慮由市場提供或府提供。
(一)對純公共產(chǎn)品的界定較模糊
純公共產(chǎn)品，指同時具有非排他性和非競爭性的物品和服務(wù)，理論上應(yīng)由府提供，屬于財支出責(zé)任范圍�，F(xiàn)實中，對純公共產(chǎn)品界定較為模糊，導(dǎo)致財支出責(zé)任不明確。例如，一項科研活動是屬于基礎(chǔ)科研還是應(yīng)用性科研沒有特別明確的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)對純公共產(chǎn)品本身缺乏具體細(xì)分
純公共產(chǎn)品包括多項具體內(nèi)容，應(yīng)按其內(nèi)容區(qū)別界定財支出責(zé)任，而現(xiàn)實中府并沒有對某些純公共產(chǎn)品加以區(qū)分。例如，北京府于2013年底對公共安全類中的“護(hù)照快遞”實行免費速遞，快遞費用由本地財負(fù)擔(dān)。然而，“護(hù)照快遞”并非全體社會成員共同的、無差別的需要，完全可由市場提供，府免費速遞實際上承擔(dān)了市場事權(quán)和額外的支出責(zé)任。與此相反，“辦理身份證”屬于社會公共需要，而現(xiàn)實對此類純公共產(chǎn)品的提供并非免費，相當(dāng)于府未承擔(dān)應(yīng)有的支出責(zé)任。
(三)對準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供中府承擔(dān)的財支出責(zé)任不明確
準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的、兼具部分公共產(chǎn)品和部分私人產(chǎn)品性質(zhì)的某類產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、教育等。對于可解決排他性問題的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可考慮由市場提供，但由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有部分公共產(chǎn)品的特征，因而支出責(zé)任可根據(jù)公共產(chǎn)品的純度和市場效率來決定府與市場的承擔(dān)比例。當(dāng)前，財對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的支出責(zé)任主要存在以下幾點問題:第一，排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品多為府提供，未實現(xiàn)多元化提供。對于具有排他性特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于解決了非排他問題造成的“搭便車”行為，可以考慮采取私人提供的方式，如高速公路、公交地鐵、醫(yī)療服務(wù)等。現(xiàn)實中，府對部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如公交地鐵承擔(dān)過多的支出責(zé)任。第二，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)未充分引入市場競爭。如北京地區(qū)的地鐵建設(shè)責(zé)任基本由府承擔(dān)，除地鐵4號線和14號線采用PPP模式(府直接投資占總投資的70%)，引進(jìn)社會資本(港鐵)以外，其他交通運輸業(yè)的投資責(zé)任基本都是府，即使采用了其他的融資手段，但最終形成的債務(wù)也都由府承擔(dān)。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)責(zé)任基本上就是府承擔(dān)。
三、公共產(chǎn)品純度與財支出責(zé)任界定的關(guān)系
(一)公共產(chǎn)品純度與公共產(chǎn)品屬性值的賦予
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，完全具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，完全具有排他性和競爭性的產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，但是很多產(chǎn)品的排他性和競爭性又具有不同的程度，這便涉及到公共產(chǎn)品的純度問題，同時公共產(chǎn)品純度又受到技術(shù)上的可分割性、傳統(tǒng)的收益性和制度約束性的影響。財支出責(zé)任是府承擔(dān)的運用財資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財支出義務(wù)，其中事權(quán)是指為一級府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。純公共產(chǎn)品必須由府提供，屬于財支出責(zé)任;私人產(chǎn)品除由于特殊目的之外，則必須由市場提供;介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品理論上講應(yīng)該是既可以由府提供，又可以由市場提供，現(xiàn)實中是否應(yīng)該由府提供以及府提供的程度則取決于公共產(chǎn)品純度。我們可以依據(jù)公共產(chǎn)品純度， 快速明確公共產(chǎn)品屬性，以確定其是由府機制解決，還是市場機制解決，改變因公共產(chǎn)品屬性不清，影響府決策的局面，為公共財?shù)陌l(fā)展，找到相對準(zhǔn)確的邊界。如果將純公共產(chǎn)品屬性值界定為0，私人產(chǎn)品屬性值界定為1.0，其它的產(chǎn)品屬性值應(yīng)該是介于0和1之間。本文將0―1之間的產(chǎn)品屬性值細(xì)分為0―0.2、 0.2―0.4、 0.4―0.6、 0.6―0.8、0.8―1.0，越接近0，產(chǎn)品屬性就越接近純公共產(chǎn)品的特征，越接近1.0，產(chǎn)品屬性就越接近私人產(chǎn)品的特征。
(二)公共產(chǎn)品純度與財支出責(zé)任的關(guān)系
關(guān)于“市場”和“府”，凡是依靠場機制能夠帶來較高效率和效益，并且不會損害社會公平和正義的，都要交給市場，府和社會組織都不要干預(yù)。在府和市場的關(guān)系方面存在府越位和缺位現(xiàn)象。府越位，會在相當(dāng)程度上影響市場機制對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)作用;府缺位，則弱化了府這只“有形之手”的作用。完善場化改革，必須強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用。體現(xiàn)在財支出責(zé)任方面，就是屬于府的職能范圍，就應(yīng)該界定為財支出責(zé)任。而府職能的確定最終也是歸結(jié)到府應(yīng)該提供什么樣的公共產(chǎn)品，而提供的標(biāo)準(zhǔn)則是依據(jù)公共產(chǎn)品的純度。公共產(chǎn)品純度越低，即公共產(chǎn)品屬性值越低，府提供這種產(chǎn)品的財支出責(zé)任就越大;反之，府的財支出責(zé)任就越小。公共產(chǎn)品的純度與府的財支出責(zé)任呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。
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