財政轉移支付資金審計

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財政轉移支付資金審計

　　政府轉移支付是政府的重要的玻策手段，對于國民經濟的發展，縮小各地貧富差距，維護社會穩定，有著重要意義。隨著政府對績效審計的重視.轉移支付績效審計顯得越來越重要。

　　一、各國財政轉移支付制度

　　為了進一步完善我國政府間轉移支付制度，有必要借鑒國外轉移支付的有關成功經驗。即合理界定中央與地方的事權與財權，明確轉移支付的用途;注重轉移支付的公式化、規范化;采用多樣化的轉移支付形式;設立專門的管理和分配機構等。

　　(一)美國轉移支付

　　美國財政轉移支付主要形式是聯邦對各州政府的補助以及各州對管轄區域的補助，其政府補助金又分兩種形式：無條件補助和有條件補助，有條件補助占美國政府補助的絕大部分。有條件補助包括整額補助和專項補助，由于專項補助需要經過許多審批程序，并且整額補助能增強資金使用的控制，現階段整額補助形式越來越多，主要投資于醫療衛生、社區建設、促進就業、公共服務事業發展等。無條件補助指依據《1972年對州和地方的財政援助法》進行的財政補助，又分成參議院公式和眾議院公式兩種公式形式，參議院公式對農業和貧困地區更有利，眾議院公式則對人口較多與富裕的州有利。

　　(二)日本轉移支付

　　日本財政轉移支付主要是稅收返還，具體形式包括地方交付稅、國庫支出金和地方讓與稅。地方交付是中央財政對地方政府的一種無條件轉移支付，來源稅種包括個人所得稅、企業所得稅、酒稅、煙草稅和消費稅，是一種均等化轉移支付，由中央直接向地方政府分配。國庫金是一種專項撥款，資金用途涵蓋了大部分地方政府活動，包括教育事業、福利事業、公共基礎建設、交通事業等，是日本最大的轉移支付項目。地方讓與稅實際上是一種為了便于征管而由中央政府代征的地方稅，包括地方道路稅、液化石油稅、汽油噸位稅、航空燃料稅和特別噸位稅，其中來源于特別噸位稅的收入是作為一般性轉移支付由地方政府統籌使用外，其余四項則專項用于相應的公路和航空項目。

　　(三)德國的轉移支付

　　德國各級政府的財政平衡問題，采取縱向財政平衡和橫向財政平衡力Ⅱ以懈決，其轉移支付相應地由三部分組成：稅收共享、州際均等化轉移支付和補充撥款，這三種轉移支付均由聯邦政府的財政部負責。稅收共享，是縱向財政平衡的最主要內容。其中增值稅共享是德國最重要的一種稅收分享制度，除增值稅外，其他共享稅的分配比例一經確定不再調整，從而形成了聯邦與州間收入規模的基礎構成。

　　二、我國財政轉移支付主要形式

　　我國真正意義上的政府間轉移支付制度是在1994年開始的分稅制改革中才逐步建立起來的，目前我國的政府間轉移支付制度的主要內容和形式有：稅收返還、體制補助(上解)、財力性轉移支付和專項補助轉移支付。

　　(一)稅收返還

　　稅收返還包括消費稅和增值稅稅收返還和所得稅基數返還。消費稅和增值稅稅收返還是在1994年財稅體制改革一開始就推行的轉移支付制度，其稅收返還數額是以1993年為基期年核定，即以1993年地方凈上劃給中央的收入數額作為中央對地方稅收返還的基數。1994年以后，中央對地方的稅收返還按照環比方式在此基礎上逐年遞增。

　　所得稅基數返還是在2002年推行的，改革的辦法是除少數特殊行業或企業外，對其他企業所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。中央保證各地區2001年地方實際的所得稅收入基數，實施增量分成。其中，2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%;2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%。

　　(二)體制補助(上解)

　　體制補助(或上解)是從舊的財政分級包干體制下延續下來的上下級政府間的一種雙向流動的財政轉移支付形式。1994年實行分稅制以后，原體制下的分配格局暫保持不變，中央對地方的定額補助繼續按原規定執行，即34個財政收入較高的地區仍按原來和中央政府的約定額，繼續遞增上解，成為原體制上解;45個財政收入較低的地區繼續按照規定得到中央政府的補助。

　　(三)財力性轉移支付

　　財力性轉移支付是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付資金不規定具體的資金用途，由接受補助的地方政府按照相關規定和實際情況統籌安排，不需地方財政配套。我國現行的財力性轉移支付主要包括：～般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助、其他財力性轉移支付等。

　　其中一般性轉移支付資金是按照公開、公正、循序漸進和適當照顧老少邊地區的原則分配的，主要參照各地標準財政收入和標準財政支出的差額以及可用于轉移支付的資金數量等客觀因素，按統一公式計算確定。2002年，國務院決定實施所得稅收入分享改革，明確中央因改革增加的收入全部用于一般性轉移支付，建立了一般性轉移支付資金穩定增長的機制。同時，過渡期轉移支付概念不再使用，改為“一般性轉移支付”。

　　民族地區轉移支付是為了配合西部大開發戰略，支持民族地區發展，從2000年起實施的對民族地區實行照顧的轉移支付政策。民族地區轉移支付的對象為民族省區和非民族省區的民族自治州。

　　除上述財政轉移支付形式之外，中央政府對地方政府還有其它一些規模較小、但也具有重要意義的轉移支付項目，主要包括中央實施某些宏觀調控政策后，中央對地方財政減收所進行的財力性補助，如固定資產投資方向調節稅暫停征收財政減收補助、實施天然林保護工程地方減收補助、退耕還林還草減收補助等。

　　(四)專項支付轉移支付

　　專項轉移支付是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務進行補償而設立的補助資金，地方財政需按規定用途使用資金。其主要特點是撥付款項的有條件性，即是中央根據情況和需要來確定撥款的項目、撥款的對象、撥款的金額和撥款的時間。專項轉移支付具有專款專用性質，主要包括～般預算專項撥款、國債補助等。同時，為配合實現中央宏觀政策目標，近年來新增了一些轉移支付項目，重點是一些經濟社會事業發展項目，如：社會保障支出、農村義務教育、基礎設施建設、天然林保護工程、退耕還林還草工程等。多數專項轉移支付資金采用客觀因素分配法，且有專門的管理辦法。

　　三、我國財政轉移支付存在問題

　　(一)預算安排不完整

　　目前由于上級政府在安排補助下級專項補助資金時的預算不細化、用途較模糊，而且預算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使基層單位存在" 會哭的孩子有奶吃"，誰跑得勤，誰要的就多，誰就會"跑部錢進" 的現象，致使下級政府無法全面掌握上級補助地方收入的規模和種類，在年初的預算安排中也無法準確編入上級補助的收入和支出，造成預算不完整，致使一個地方的財政總體情況得不到完整反映。

　　(二)滯留專項轉移支付資金

　　上級財政部門下達專項轉移支付資金時，必須逐級撥付，才能到達用款單位，在這轉撥過程中，就容易發生滯留的問題。其原因主要有以下幾個：①由于制度的不健全，上級財政部門在年末下達專項資金(多在12 月31 日)，造成下級部門無法在同一財政年度撥付到位，只能把資金掛在暫存款科目，等到下一年度再進行撥付，形成專項資金的滯留，這種現象較為普遍;②下級財政部門和用款單位的主管部門受利益驅使，有條件撥款，無條件不撥或緩撥，造成資金不能及時地撥付到位、發揮最大效益，形成專項資金的滯留;③下級財政部門因財力緊張，暫時借用專項資金用于其他項目，在財力富余時，再往下撥付，形成專項資金的滯留;④有的專項資金的申請并沒有經過嚴格審批，用款進度和計劃并沒有做到具體詳細，在資金撥付后，由于準備措施沒有做好或者條件尚不成熟，資金并不能立即發揮效益，造成專項資金的滯留;⑤配套型專項資金的使用必須有地方配套資金作條件，但是往往由于地方政府的財力有限，不能及時配套，這樣就導致專項資金不能迅速投入到具體項目上，造成一定程度上的滯留。

　　(三)挪用專項轉移支付資金

　　上級政府撥付專項資金都有特定的目的，使用資金的項目大都事關國計民生，只有資金使用到位，做到專款專用，才能真正的雪中送炭，解燃眉之急。然而有的部門仍有挪用專款的現象，其具體表現為以下幾種：①上級專項補助下達后，下級財政部門以上級追加的補助資金置換年初預算安排的資金，造成實際意義上的撥付資金的減少，專項資金相應地挪用到其他項目;②上下級政府支出偏好不一致時，就會產生擠占挪用專項資金的問題。如設立專項資金的目的是為了改善社會公共服務供給，而下級政府的支出排序往往先是解決人員經費不足，對改善社會公共服務則排在稍后的位置。③有的單位虛報冒領，無中生有，騙取上級專項資金，在冠冕堂皇地以種種名義申請到資金后，就萬事大吉，作為部門的機動財力隨意使用，與規定的用途差之甚遠。④專項資金下達到規定的使用單位時，由于沒有嚴格的監督制約機制，加之基層財務人員的素質有限，賬務管理很不健全，客觀上使某些主管人員有可乘之機，挪用專項資金或亂搞基本建設，或違規購置專控商品，或給小集體發放福利，更為嚴重的是貪腐中飽私囊，造成國家的專項資金不能全部發揮效益。

　　(四)專項資金的使用效益低

　　專項資金在下達到具體項目后，由于缺乏科學的決策程序和不甚周密的計劃安排，加之部分責任人的責任心欠缺，造成投資項目未按計劃實施;工程進度慢, 效率低; 個別項目未按標準實施; 個別項目實施后效益差甚至無效益。這樣就極易形成“半拉子”工程、“爛尾樓”，造成人力物力財力的浪費，專項資金不能最大程度地發揮其經濟效益和社會效益

　　四、加強政府轉移資金審計的必要性

　　(一)保障國家宏觀調控目標實現的必要措施

　　通過轉移支付審計有利于財政部門嚴格履行國家賦予的財政管理職能.認真貫徹國家的財政政策.正確運用轉移支付手段.優化資源配置.調節收入分配.保證國民經濟健康發展;同時，有利于促進財政工作按照公共財政的要求深化財政體制改革，在生產力的發展和增加財政收人的前提下.將財政支出用于滿足我國最廣大人民群眾的公共需要.建設和諧社會。

　　(二)規范轉移支付制度的催化劑

　　目前各級政府在轉移支付資金分配上，還沒有完全建立起一套科學完善的計算公式和測算辦法，在轉移資金額度的確定和分配上不透明、不規范，隨意性較大。通過轉移支付審計可以找出目前轉移支付體制中存在的弊端，分析改革的必要性，研究和提出合理化意見和建議。促進我國轉移支付制度真正具有中國特色。

　　(三)完善轉移支付項目的設置

　　目前轉移支付項目設置交叉重復、資金投向較為分散的現象較為普遍。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有4l項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元;有“項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元.占專項轉移支付資金總額的20%。通過轉移支付資金審計則有利于對轉移支付資金管理、使用部門和單位的審計監督，能充分了解轉移支付資金的具體情況.及時發現糾正在管理、分配和使用方面存在的問題，避免資金的浪費和損失，并在此基礎上.提出建議意見，為制定正確的宏觀訶控政策服務。

　　(四)揭露和查處重大違反財經法紀問題

　　近年國家不斷地加大對轉穆支付的力度.僅黑龍江省中央轉移支付資金總量就從2000年的214.62億元上升到2004年的453.82億元.占黑龍江省財政決算總收人的比重從2000年的43.80%上升到2004年的55.32%。隨著政府間轉移支付規模的擴大.轉移支付審計的能動性作用不斷加強，通過轉移支付審計可以揭露深層次問題，對隱匿、轉移、挪用資金的.尤其是涉及資金安全的問題，弄清來龍去脈.查深查透.嚴肅查處。確保資金安全。

　　(五)檢查資金的使用效益性

　　通過轉移支付績散審計可以查明被審計單位是否以經濟的、有效的方式管理或使用轉移支付資金.分析資金使用低效率和不經濟的原因，包括管理信息系統、管理程序或組織機構不完善的原因.確保轉移支付資金的使用效果性、效益性和效率性。

　　五、開展政府轉移審計的重難點

　　(一)財政轉移支付審計難以實施

　　轉移支付資金來源渠道多.涉及面廣，使用分散，呈。上面一條線.下面一大片”狀況，審計中不僅要審查各級主管部門的資金管理和分配情況，同時還必須深人基層延伸審計，抽查一定數量的資金使用單位，監督資金的使用和效益情況，與之不相適應的是基層審計機關人員少.時間緊，任務重，審計經費不足等情況，對轉移支付資金的管理使用和效益情況很難做到審深審透，更談不到形成審計覆蓋網絡，使之處于經常的監督下。同時轉移支付資金投資項目多樣化、專業化，如國憤、扶貧、農業綜合開發資金很大部分都用在工程建設上，而現有的審計人員大都只懂財會方面的知識，缺乏工程頂算、決算、旌工、設備采購方面的專業知識和審計技巧，致使對這部分投資使用的狀況難以實施審計。

　　對轉移支付資金使用情況的審計評價，除要正確反映資金的到位情況，更重要的是檢查黨的各項方針政策貫徹落實情況和產生的效果，為各級黨委、政府部門提供宏觀決策的依據.因而對轉移支付資金使用效果和社會效益的審計評價是轉移支付資金審計的重要和必要內窖。但從實際看，轉移支付資金投人分布廣、成分復雜，受各種復雜因素的制約，有的往往需要一個較長時間和過程才能完成，有的還需要多次投入，要對其進行綜合性評價，需要取得全面、真實、準確、完整的資料，顯然，在審計機關人力、財力、技術、信息等條件還不具備的情況下.要對轉移支付資金進行綜合評價是很困難的。、

　　(二)注意對轉移支付資金的分配環節進行審計

　　在預算執行中地方政府要對上級財力性轉移支付資金進行再分配。分配的科學性，合理性直接影響財政資金的使用效益。對轉移支付資金分配環節的審計，要注意掌握轉移支付資金的總量規模和結構，資金的分配是否有嚴格的預算，是否具有較大的隨意性等問題。財力性補助資金的分配是否有科學、合理的標準和依據，是否考慮地方人均財政收入，公共服務成本、功能區建設等因素，是否有利于縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務均等化。筆者在審計中發現，某地某年轉移支付補助下級支出中，專項補助比例占全部轉移支付資金的80%以上I上級補助資金在年初未按規定全額列入預算，預留財力在預算執行中通過追加預算指標的形式補助下級支出，卻不在本級列支，不在年終決算報表補助下級支出項目下列示，而是將補助下級支出與下級上解支出直接相互抵消，這樣使轉移支付資金的分配具有了很大的隱蔽陡，不利于人大的監督。而且專項轉移支付比例過大，易導致縣鄉政府為爭取資金忙于跑關系要錢，要來的錢易被隨意挪用，增加資金使用成本和風險，降低財政資金使用效益。

　　(三)對資金管理環節的審計

　　轉移支付資金中間環節多，審計時要注意是否存在層層盤剝、延壓滯留，影響資金及時撥付使用。項目組織運作是否高效有力，是否存在同一項目多個職能部門管理，相互推諉，互相扯皮，導致項目擱淺，資金效益難以及時發揮。特別是專項建設資金，往往對項目開工和建成投產時間有嚴格要求，財政部門和資金管理部門層層延壓，耽誤資金撥付使用，會直接影響資金使用效益的及時發揮。審計中要以財政部門撥付資金時間為主，沿著資金運動的主線，查看收到上級撥款時間，本級財政撥付時間，下級財政部門撥付時間，還要看資金撥往何處，是否存在年終為列支預算，而將資金撥入某暫存戶長期滯留的問題。資金從財政部門撥出以后，還要看資金管理部門有無延壓滯留。要注意審查財政或管理部門是否存在隨意提取資金管理費等對轉移支付資金層層剝皮的現象。審計中應選擇關系人民群眾生活，社會穩定，國家宏觀政策的專項資金如農林水利、節能環保，社會保障、教育醫療等進行重點審計。如在審計中，從省財政追加指標文件人手，沿著市，縣財政追加指標文件，發現中央撥付某縣公共衛生專項資金，長期被滯留在該縣衛生局賬上，未按規定用途撥付使用。

　　(四)對資金的使用情況進行審計

　　重點審查轉移支付資金的投向是否改變了既定用途;是否存在嚴重損失浪費、擠占，挪用項目資金等違法違紀現象，導致財政轉移支付項目無法實施，或者項目質量存在嚴重隱患，宏觀調控目標難以實現。還要看地方財政配套情況，地方財政是否按規定落實了配套資金，是否存在為騙取資金虛假配套，以致項目擱置，無法建成發揮效益的情況。具體可以對使用單位暫存款進行審查，看其暫存款中有無從專項資金中以借款的形式挪用的專項資金，對暫付款進行審查，看其是否有以收取欠款的方式挪用專項資金的(有的先讓用款單位打收據，主管部門打欠條，有的是將款項先撥到用款單位，再從用款單位“借”回)。看是否有大筆的資金向非項目建設單位支付，項目建設單位支付資金中原始單據是否合法，有效。

　　(五)要注意提升審計結果的運用

　　注意從微觀著手，宏觀著眼，對審計發現的問題歸納總結，提出改進的政策和建議。如，在對某市的轉移支付審計中發現，對下級轉移支付補助中專項支付比例較大且專項支付資金的分配具有較大的隨意性，審計組人員建議，對專項轉移支付項目，根據市政府經濟發展規劃、市級預算資金投資方向和范圍、社會經濟數據、市場情況、縣鄉財政狀況等因素，初步確定項目的內容、投資構成等，建立專項轉移支付項目庫，對經過研究批準納入項目庫的項目，按照輕重緩急，年初安排預算，既利于人大監督，又避免了縣鄉為爭取資金“跑部要錢”，提高了財政資金分配的透明性。

　　六、完善轉移支付資金審計對策建議

　　(一)充分發揮審計監督職能

　　目前，我國的審計監督形式主要是事后監督，事后監督對財政資金的效益審計效果不明顯。一個項目完成后再去進行審計監督，決策失誤造成的損失已無法換回，貪挪用、中飽私囊的資金往往也難以追回，審計發現的問題可能難以整改、審計決定難以執行。因此建議對比較大額的財政專項轉移支付資金，審計監督應提前介入，對撥款的使用情況審計部門要進行嚴格審查，并提出評估意見，也就是說，審計機關應對財政轉移專項撥款進行全過程監督，從而促進財政轉移支付資金達到預期的使用效果。

　　(二)完善財政轉移支付相關法律、法規，審計結果的處理才能有法可依

　　1994年實行分稅制度改革以來，我國財政轉移支付制度逐步建立起來，并在實踐中不斷探索前進。這一制度在增強中央財政宏觀調控能力，縮小地方差距，合理調節和引導地方財政活動，促進區域經濟和社會事業協調平衡發展，維護基層政權穩定等方面發揮著重要作用。但由于缺乏相關法律、法規制度的約束，這方面還存在一些不容忽視的問題，離透明、規范、科學的要求還有較大差距，也造成審計監督、審計結果的處理無法可依，因此，應盡快出臺財政轉移支付法及相關的法規、制度，從法的高度規范財政轉移支付制度的實行。

　　(三)財政轉移支付資金審計要與開展效益審計相結合，并以效益審計為主

　　目前專項轉移支付資金被擠占挪用、滯留截留、資金使用效益低下的問題相當普遍。加強對專項補助資金使用效益情況的審計，應該成為財政轉移支付審計的一個重點。一是要檢查資金是否按規定的時間落實到項目單位，是否存在層層滯留和擠占挪用的問題，而導致有限的資金不能發揮應有的效益;二是要檢查用款單位是否按申報和規定的用途使用專項資金，是否做到專款專用、專戶核算，是否存在虛報騙取項目資金的問題;三是要檢查項目資金的使用效益情況，重點揭露因管理不善、決策失誤造成損失浪費和國有資產流失的問題，查處貪挪用、中飽私囊等重大違法違紀的問題。

　　(四)加強對審計人員技能培訓，提高審計系統對財政轉移支付資金審計的能力

　　財政轉移支付資金審計是對政府問財政收支的審計，具有政策性、綜合性和宏觀性強的特點。不能將其簡單地對收收支支的審計，而是通過審計檢查財政轉移支付資金撥付的合法性、合理性和效益性，要求從宏觀的角度去發現和分析政策、體制和機制方面的問題，針對存在的問題提出完善和改進的建議。這就要求審計人員對財政政策、財政體制和財政管理等方面有比較全面的知識，并有較高的理解問題和分析問題的能力。因此建議各級審計部門要加強對審計人員財政、市場經濟、法律等方面知識的培訓，不斷提高審計人員的綜合素質，從而提高審計系統對財政轉移支付資金審計的能力。

　　(五)進一步提高審計報告的質量，并對財政轉移支付資金審計結果予以公告

　　隨著各級黨委、政府對區域協調發展力度的加大，財政轉移支付將越來越成為財政公共資金的重頭戲而占有越來越大的比重，為盡快規范資金的撥付和使用，就應讓全民對財政轉移支付資金進行監督，因此應對財政轉移支付資金審計結果予以公告，這就要求要進一步提高審計報告的質量，一方面審計人員要有敢于較真的勇氣，揭露和查處違法違紀問題。而正確的較真應該著眼大局和長遠，抓住本質和主流，以高度負責的精神，對待每一個審計項目。另一方面要求審計人員要有嚴謹求是的態度，對審計情況進行歸納、分析和提練。財政轉移支付資金審計不能就事論事，要站在宏觀的角度對審計發現的問題進行歸納和分析，要抓住問題的關鍵和本質，善于從眾多的零散的問題中篩選出真正具有代表性、規律性的東西，提出解決鬮題的方法，從而提高審計成果的利用層次。

　　(六)構建健全的財政轉移支付資金審計評價指標體系

　　轉移支付審計應采取臺規性審計和績效審計相結合的方式，盡快建立一套完整的、可操作的績效審計指標體系。評價績效的指標體系應包括：評價轉移支付資金占用的標準;評價轉移支付資金利用的標準;評價管理活動的標準;評價社會效益和生態效益的標準。同時還應考慮下列因素：一是不同領域和行業有其各自的特點.應制定相適應的評價指標。衡量政府部門的決策是否正確，提供服務工作量如何。是否達到了預期的效果等。二是績效評價指標一般是可以量化的，但還有相當一部分是難以量化的、而叉對被審計的項目產生重大影響的資源和耗費，也應采用一些特殊的方法進行估量，并納人評價范圍。

　　(七)上下審同時開展，發揮聯動作用.確保審計質量

　　根據轉移支付資金環節多.分布散的特點+采取上下結合的辦法.將審計組分為若干審計小組.對省級政府審計的小組要將轉移支付資金的基本情況、撥付文件、規模、項目數量等情況反饋給對省級以下政府審計的小組，對省級以下政府審計的小組要結合該地區的具體情況和項目的實際使用情況進行審計，發現問題.及時將審計有關情況和分析結果反饋給對省級政府審計的小組，便于及時整理分析。這樣上下互相聯動、及時溝通、信息共享，確保證審計質量，防范審計風險，圓滿完成審計任務。

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