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歐美環評制度改革經驗借鑒
近年來受我國生態文明體制改革、政府簡政放權、環境管理制度調整、信息公開和公民環境參與意識增強等因素的驅動，環評制度也面臨著新一輪的優化和完善，歐美環評制度改革的經驗和做法值得參考和借鑒。
歐美環評制度改革的經驗
近年來，歐美國家政策、規劃和項目環評各層次的側重和關系已經逐步厘清。歐美國家將環評作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環評的審批功能。
歐美環評制度改革發展主要有以下幾點經驗：
第一，明晰政策、規劃和項目環評的層次體系。
國際上環評一般分為戰略和項目兩個層次，其中項目環評開展的時間最長，體系較為完善，而戰略環評開展時間較短。近年來，歐美國家逐漸將戰略環評區分成政策環評和規劃環評兩個層次，政策、規劃和項目環評各層次的側重和關系已經逐步厘清。規劃環評的對象一般含有多個具體項目，評價未來5年~10年的規劃;而政策環評的對象一般不涉及具體項目，評價時間尺度更長的政策文件、區域或行業發展戰略等。歐盟在制修訂《環境影響評價指令》《戰略環評指令》時，都需要根據《更好的管理》導則進行政策環評。政策、規劃和項目環評在制度設計上就聯系了起來。
以建設一個千萬噸級煉油項目為例，政策環評主要討論的是能源政策的環境影響和合理性，也就是與其他能源替代方案對比，是否需要這個煉油項目。規劃環評主要是比選項目的規模、選址和布局(包括原油碼頭、管道、成品油市場等的布局)，選擇出一個適宜的項目方案。而項目環評主要是論證生產工藝的先進性、環保措施的有效性等，對于歐美發達國家來說，也就是要論證項目的環保水平是否為國際一流。當然，政策、規劃和項目3個層次有時無需絕對分割。例如，荷蘭在實踐中就采取靈活的方法，有時將特定政策和規劃環評、規劃和項目環評合并進行。
第二，提高項目環評效率與納入新興議題并重。
近年來，歐美在環評制度改革特別是在項目層次上，非常注重提高效率。例如，美國在環評制度改革中，探索制定豁免目錄，將沒有重大資源環境影響的項目及時列入目錄，以減少不必要的環評工作，目錄也會定期更新。因為美國除了聯邦機構需要遵照《國家環境政策法》執行環評制度外，各州也制定了各州的環評法律法規。雖然聯邦和各州的環評規定大體一致，但存在管理要求和流程不一致等問題。為此，美國聯邦積極與各州協調，對比聯邦和州的法律法規，已經與20個州完成了環評制度的對接與整合，解決了項目重復環評的問題。
在提高環評制度效率、為項目環評減負的同時，歐美環評也積極納入新興議題，以應對新的環保形勢。例如，美國近年來逐漸將氣候變化、災害、環境正義、入侵物種、生態系統服務等納入環評導則;歐盟也開始將環境健康、氣候變化、生物多樣性等納入環評。
第三，突出環評作為公眾參與工具的本義。
環評是輔助決策的預測性工具，具有不確定性。因此，歐美國家對于環評的本質認識是將其作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環評的審批功能，即弱化政府對項目環保的“背書”。例如，在戰略環評中，歐盟規定了多個公眾參與機會，包括戰略環評和報告書形成階段、戰略決策階段、戰略實施監測階段等，同時對公眾參與的對象和方式提出了詳細要求。
除了在環評法規方面的細化外，歐美還通過法院訴訟強化其公眾參與效果。例如，荷蘭環境評價委員會以法院對其環評報告評估意見的支持率，作為評估質量的評價標準之一。
第四，環評與許可證制度相互融合。
作為固定源的環境管理制度，排污許可證逐漸在全球各國推廣。因為是對同一項目的兩個行政許可，歐美國家也在推動兩個制度的融合，既保證制度的有效性，也減輕行政負擔。
歐美環評與許可證制度都有較好的銜接。美國《國家環境政策法》規定，聯邦機構如果要開展可能顯著影響環境質量的活動，需要事先進行環境影響評價，而發放排污許可證，就屬于顯著影響環境質量的活動，因此兩者在制度上是相互連接的。需要注意的是，美國聯邦環評是聯邦機構的內部管理程序，評價對象是聯邦活動(例如聯邦資助的工程、發放排污許可證等)，審批者是這個聯邦機構的首長。而排污許可證的申請者是企業等排污單位，發放許可證的是環保管理部門。
歐盟規定政府機構在評估許可證申請時，要使用環境影響評價的結果，在發放許可證中，要納入環境影響評價中的環保措施。以荷蘭為例，項目申請者一般同時報送環評報告和許可證申請材料，分別由兩個組(可能是不同的環保機構)審核。兩個組會相互校對，期間可能要求項目申報單位修改環評報告或許可證申請材料，直到兩者都通過。在通過后，政府機構會發布類似“某項目環評通過，可以開始申請許可證”的通知，之后項目單位獲得許可證并開工建設。需要注意的是，環評通過的通知并不屬于行政許可，只有綜合環境許可證才是申請者持有的`行政許可。
第五，強化環評制度的國際交流與合作。
作為現今全球實施最廣泛的一項環境管理工具，環評制度的國際交流與合作有助于降低各國制度差異造成的程序繁復，有助于全球一體化。歐盟28個成員國都要遵照《環境影響評價指令》和《戰略環評指令》，執行項目和戰略環評制度。同時，歐盟整體還加入了聯合國歐洲經濟委員會牽頭制定的《跨國環境影響評價公約》《關于環境事務中的信息獲取、決策制定中的公眾參與和獲取正義的公約》，兩個公約目前都有40多個締約國，包括歐盟國家和一些中東歐和中亞國家。
歐盟和歐洲經濟委員會在環評制度上基本溝通一致，而這兩個不同組織的兩輪驅動，有效地擴散了環評制度。歐盟有強力的執行力和資金資源，聯合國歐洲經濟委員會作為聯合國機構，有更多的參與國家。通過兩輪驅動，越來越多的國家開始執行歐盟的環評制度，使得歐盟企業到這些國家投資建設，能更容易地遵守當地的環境管理制度，提高了歐盟企業的競爭力。
借鑒經驗完善我國環評制度
有序區分不同層次環評的功能定位，合理分解各層次環評的責任，才能疏解項目環評負擔過重的問題。鑒于我國項目環境社會評價分散在各部門的現實，有序探索環評領域的擴展，積極開展試點十分必要。
經過幾十年的改革發展，我國的環評制度已經基本構建了政策、規劃和項目等層次，構建了從環評、監理、驗收到后評價全過程的制度體系，環評資質管理、政策環評的法定化等非常具有中國特色。隨著我國全面深化改革的推進以及“一帶一路”倡議的實施，中國的`環評制度可借鑒歐美經驗進行完善。
一是政策環評和規劃環評為項目環評減負。因為項目環評比政策環評和規劃環評有更大的管理力度，造成了一些原本應在政策環評和規劃環評階段解決的問題，推遲到了項目環評階段來分析，而實際上項目環評無法回答這些問題。因此，歐美的經驗表明，有序區分不同層次環評的功能定位，合理分解各層次環評的責任，才能疏解項目環評負擔過重的問題。目前我國一些地方開展了諸如“區域環評+環境標準”的嘗試，是一種探索，但同時也要解決法律法規的配套問題。
二是探索環評領域的擴展。近年來，除了大氣、地表水、噪聲、生態、固廢等領域外，一些新議題開始逐漸被納入環評，例如地下水。2016年的全國衛生與健康大會提出了環境健康影響評估。從歐美環評制度的發展可以看出，更多新興議題開始納入環評，例如氣候變化、環境公平、婦女權益、社會發展等。鑒于我國項目環境社會評價分散在各部門的現實，有序探索環評領域的擴展，借鑒國際經驗，積極開展試點十分必要。
三是強化環評制度的公眾參與功能。環評制度作為一種輔助決策的工具，一方面為政府審批服務，因為政府代表公眾，有保護生態環境質量的責任;另一方面也要為公眾服務。隨著公民環境意識的增強，歐美環評制度逐漸弱化了政府環評審批為項目的“背書”，更多地考慮公眾意見。因為一些項目雖然符合政府的環境審批條件，卻被公眾反對。公眾參與也是環評制度的特色，雖然排污許可證等其他固定源環境管理制度也有公眾參與，但環評公眾參與的涉及面更廣，參與的利益方更多，參與也更加深入。與環評制度相比，排污許可證因為是行政許可和法律文書，更加聚焦在排放標準和操作條件上，而環評報告是預測性，更應體現公眾參與性。因此，雖然歐美國家也注重項目的事中事后環境監管，完善且簡化了項目的全過程環境管理模式，但環評制度因其獨特的功能和作用，仍在發揮不可替代的作用。
四是開展“一帶一路”環評交流與合作。“一帶一路”國家總體為發展中國家，一些國家雖然建立了環評制度，但環評技術和管理能力不足，行業環評人才缺乏。一些國家尚未建立環評制度，只是通過政策文件的形式要求特定項目開展環評。而俄羅斯等前蘇聯國家現在執行生態鑒定制度，與國際通行的環評制度存在一定差異。我國的環評制度、管理能力和技術人才比較完善和雄厚，為我國推動開展“一帶一路”沿線國家的環評交流合作提供了契機。積極開展環評制度的交流與合作，有利于減少各國環境管理制度的差異，提高“一帶一路”沿線國家的投資建設便利性，助力沿線國家可持續發展。
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