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關(guān)于進一步加強我市危舊房改造工作的調(diào)查報告
隨著“三年一中變”任務(wù)即將順利完成，我市的城市環(huán)境面貌發(fā)生了顯著變化，取得了令人矚目的成就。按照省委、省政府的要求，“2010年一大變”工作也要同步部署推進。我室在對“2010年一大變”工作進行前期調(diào)查研究的過程中，發(fā)現(xiàn)我市老城區(qū)的危舊房屋問題比較嚴重，較大影響了廣州中心城市的環(huán)境面貌。為此，我室專門組織調(diào)研組，對我市危舊房改造工作情況、存在問題進行調(diào)查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市進行學(xué)習(xí)考察，研究探索進一步加強我市危舊房改造工作的政策措施�，F(xiàn)將有關(guān)情況及我們的建議報告如下：
一、我市危改工作的基本情況及面臨的主要問題和困難
從上個世紀(jì)80年代開始，我市在公房租金收入中提取一定比例實施危改工作。20年來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各有關(guān)部門的共同努力，我市危改工作取得了一定的成績。據(jù)統(tǒng)計，1990年我市完成危改投資2100萬元，而2000年則達到2.3億元，相當(dāng)于1990年10倍多;1990年我市完成拆遷面積僅約數(shù)千平方米，而2000年完成拆遷面積近10萬平方米，相當(dāng)于1990年數(shù)十倍。1999年，市政府明確提出了力爭用2年半至3年時間完成1997年登記在冊的23萬平方米危險房屋的排危搶險工作的目標(biāo)，并制訂了相應(yīng)的改造工作步驟、優(yōu)惠政策和具體措施。目前，32片危改責(zé)任地塊的23萬平方米危房(涉及改造總面積70萬平方米)的改造任務(wù)已基本完成，其中，成片拆除危房12萬平方米(總拆遷面積35萬平方米)，維修加固危房11萬平方米。僅市一級就累計投入資金約4.6億元，全面完成了交電新村、西華路等10片地塊18萬平方米的成片拆遷工作，共拆除危房7萬平方米，約6200戶近2萬人從原來低矮、潮濕、擁擠、危險程度較高的危舊房中搬出，被安置到環(huán)境優(yōu)美、配套完善的棠雅苑、棠德花園、陽光花園等多處安置小區(qū)，戶均面積從改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面積從改造前的9.8平方米增加到13.3平方米;同時完成了沙河墟地街等4個項目的維修加固工作，維修加固危房、嚴重損壞房面積共54268平方米。
據(jù)不完全統(tǒng)計，我市目前實有房屋面積13578萬平方米，其中各級房管部門的經(jīng)管房屋2011萬平方米，占房屋總量的14.8%。另據(jù)市房管部門經(jīng)管房屋的安全普查結(jié)果，我市在基本完成23萬平方米危房的改造任務(wù)后，仍然存在危房26.4萬平方米，嚴重損壞房80萬平方米，一般損壞房402萬平方米，分別占總數(shù)的1.42%、4.3%和21.6%。此外，85.2%未列入房管部門經(jīng)管的房屋中，包括絕大部分的私房、企業(yè)用房、宗教用房、學(xué)校用房等，同樣存在相當(dāng)數(shù)量的危舊房屋。我市危舊房屋的形勢仍然相當(dāng)嚴峻，改造任務(wù)依然相當(dāng)繁重。
造成我市存在如此數(shù)量眾多的危舊房屋，以及其增長勢頭仍在蔓延的主要原因：一是使用年限長。我市的危舊房屋普遍建于三、四十年代，有相當(dāng)部分甚至建于清末民初時期，到現(xiàn)在已經(jīng)大大超過了其使用年限。二是建造標(biāo)準(zhǔn)低。由于當(dāng)時客觀條件和技術(shù)水平的局限，我市的危舊房屋建造普遍采用磚墻、磚木、預(yù)制板式結(jié)構(gòu)，使用年限短，抗震、抗風(fēng)能力差。三是自然條件的影響。我市氣候潮濕多雨，常有臺風(fēng)襲擊，而我市老城區(qū)大多地質(zhì)條件較差，地表下存在較厚的淤泥沖積層，地勢低洼，排水設(shè)施落后，房屋水浸情況相當(dāng)普遍，對危舊房屋的損壞相當(dāng)嚴重。四是違章亂搭亂建。多年來，危舊房屋房屋的業(yè)主、住戶為了解決居住問題，違章亂搭亂建的現(xiàn)象非常普遍，進一步加快了危舊房屋的損毀速度。五是政策導(dǎo)向的消極作用。一方面，由于我國長期實行低租金制的房屋租賃政策，無論是經(jīng)管房或私房，其租金收入都不足以對危舊房屋進行有效的修繕和改造;另一方面，我市實行房屋拆遷“拆一還一”的補償政策，對廣大危舊房屋業(yè)主，尤其是私房業(yè)主起到一定的消極作用，他們寧愿等待拆遷，得到一套新房的補償，也不愿意掏錢進行修繕、改造，造成了危改工作嚴重滯后。六是開發(fā)建設(shè)的負面影響。一方面，我市舊城區(qū)有相當(dāng)部分地塊被劃了紅線，但至今還是征而不拆，房屋業(yè)主與征用單位互相推諉，致使其中的危舊房屋得不到最起碼的養(yǎng)護;另一方面，老城區(qū)基建、市政工程的基礎(chǔ)施工，致使周邊的危舊房屋壓沉壓裂，加速了危損速度。這種情況在荔灣區(qū)尤為普遍，如陳家祠廣場旁邊的龍?zhí)廖鞯貕K，多為建于60年代磚木、混合結(jié)構(gòu)房屋，近年來由于附近康王地下商業(yè)城施工，造成房屋因地陷致危、裂縫滿布，但居民無法搬出，情況相當(dāng)危急;寶華路的寶華中約地塊，由于周邊五元名都、文昌閣的施工，相當(dāng)數(shù)量百年樓齡的房屋岌岌可危，僅靠密集的樁頂承重，住戶(相當(dāng)部分是孤寡老人)每日在木樁間起居飲食，生活環(huán)境異常惡劣。
雖然我市危改工作取得了一定的成績，特別是經(jīng)過近3年的大規(guī)模改造建設(shè)，基本完成了23萬平方米危房的改造任務(wù)。但在實踐來看，也面臨著不少問題和困難，主要是：
首先，對危改工作的重要性、迫切性和艱巨性認識不足，缺乏明確的總體思路。由于種種原因，當(dāng)前對危改工作存在兩種錯誤或片面的認識：一是對我市的危舊房屋總體情況及其產(chǎn)生的原因缺乏了解，認為我市經(jīng)過這么多年的舊城改造，特別是經(jīng)過近3年大規(guī)模的危房改造建設(shè)，危房的現(xiàn)存數(shù)量已經(jīng)不多，不足為患，無須再加大危改工作力度;二是對危改工作的實施情況不甚了解，認為制訂優(yōu)惠政策，加大對危房工作的扶持力度，會沖擊正常的房地產(chǎn)市常這些認識上的偏差，導(dǎo)致我市危改工作的總體思路一直得不到明確，未能結(jié)合城市總體規(guī)劃和舊城改造的需要，研究制定相應(yīng)的總體規(guī)劃、實施計劃和政策措施，指導(dǎo)危改工作的順利推進。
其次，危改工作缺乏強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機制，部門工作不協(xié)調(diào)。我市危改工作由于缺乏強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機制，有關(guān)部門在思想認識上的偏差和其他原因，相應(yīng)的配套政策措施難以跟進，協(xié)調(diào)難度較大，致使危改部門在工作實踐中遇到不少困難和阻力，在一定程度上阻礙了危改工作的發(fā)展。
第三，危改政策不配套、不落實。一方面，我市至今沒有一部關(guān)于危改的地方性法規(guī)，也沒有一套較為完善的危改政策體系，而一些與危改工作密切相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)、政策，由于沒有充分考慮到危改工作的迫切性和特殊性，導(dǎo)致危改工作實踐中碰到不少操作性的困難。如《廣州市城市房屋拆遷管理條例》中關(guān)于拆遷期限、補償安置等方面的規(guī)定，明顯不適應(yīng)危改工作的需要，加大了危改成本和工作難度。另一方面，作為迄今為止我市唯一的市一級危改工作專門文件，市政府1999年頒發(fā)的《廣州市危房改造工作實施方案》，明確規(guī)定了危改項目的拆遷政策、優(yōu)惠政策、資金來源和安置小區(qū)用地保障等方面的政策措施，但從實踐看，除了免收國有土地使用權(quán)出讓金、免收配套設(shè)施建設(shè)費兩項優(yōu)惠政策得到較好落實外，其他各項規(guī)定或者因為與其他的現(xiàn)行法規(guī)、政策有所抵觸，或者因為缺乏相應(yīng)的實施細則和具體措施，在不同程度上都存在落實較難或不完全落實到位的情況，給危改工作的順利推進帶來極大壓力和困難。
第四，危改資金缺口較大。按照我市現(xiàn)行的做法，僅僅依靠從全市經(jīng)管房租金收入中提取20%(每年約4000-5000萬元)作為危改資金，遠遠不能滿足全市危改工作的需要。在近幾年的工作實踐中，由于危情告急，在《廣州市危房改造工作實施方案》規(guī)定的銀行低息貸款、住宅小區(qū)銷售所得、危改項目拍賣等籌資方式無法實施的情況下，市、區(qū)危改部門為了確保完成改造任務(wù)，不得不一方面通過住房公積金貸款等途徑，另一方面通過引入開發(fā)商參與改造等方式，解決改造資金不足的問題。這些做法，在特定的條件下對危改工作的推進起到了一定的積極促進作用，但在當(dāng)前我市的政策框架下，也帶來了不少問題和負面效應(yīng)：住房公積金貸款實施危改，違背國家有關(guān)政策;引入開發(fā)商參與危改，由于在很多關(guān)鍵的具體環(huán)節(jié)上缺乏相關(guān)的政策規(guī)范，如準(zhǔn)入條件、開發(fā)主體、資金監(jiān)控、享受危改優(yōu)惠政策、施工管理等等，容易導(dǎo)致工程“爛尾”或開發(fā)難以為繼。市、區(qū)危改部門近3年內(nèi)與開發(fā)商合作實施的11個危改項目，除了一德路地塊項目能夠順利完成以外，其他的都先后由于各種原因出現(xiàn)工程“爛尾”或開發(fā)難以為繼現(xiàn)象，如福今東地塊項目是唯一一個由開發(fā)商全資投入的危改項目，至今開發(fā)商已投入超過1.5億元，一期工程拆遷安置完成后，由于我市建筑施工管理政策的變化而導(dǎo)致停工，已挖好的面積達10000多平方米、深達10多米的基坑長時間暴露在外，對附近的居民區(qū)、幼兒園構(gòu)成了極大的安全威脅;二期工程也由于拆遷糾紛而無法推進。
二、進一步加強我市危舊房改造工作的幾點建議
危舊房改造工作牽涉老百姓的切實利益，是一項十分重要的“民心工程”。進一步加快推進危改工作，改善城市環(huán)境面貌和人民群眾的生活環(huán)境，對于我市率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、建設(shè)現(xiàn)代化中心城市，順利實現(xiàn)“2010年一大變”目標(biāo)，起到十分重要的作用。
(一)統(tǒng)一思想，提高認識。
進一步加強我市危舊房改造工作，是各級黨委、政府和有關(guān)部門義不容辭的神圣職責(zé)，要從講政治的高度，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，充分認識危改工作的重要性、緊迫性和艱巨性，將危改工作作為實踐“三個代表”重要思想的具體行動，擺上重要的議事日程。建議學(xué)習(xí)上海的經(jīng)驗，通過黨代會、人代會和市委工作會議等形式，明確提出我市危舊房改造的總體目標(biāo)和要求，并把這項工作列為“2010年一大變”的一項重要任務(wù)，作為各級黨委、政府和各有關(guān)部門未來幾年的一項中心工作，不斷加大工作力度，切實抓緊抓好，確保抓出成效。
(二)加強領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)。
危舊房改造工作是一項情況復(fù)雜、涉及面廣、政策性強的社會系統(tǒng)工程，需要計劃、財政、地稅、規(guī)劃、建設(shè)、國土房管、市政園林、城管綜合執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)、人防、公安、工商、供水、供電、供氣、電信、郵政等有關(guān)部門的密切配合、共同努力，才能順利推進。建議參照北京、上海等城市的做法，成立我市危舊房改造工作聯(lián)席會議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府分管副市長、副秘書長任聯(lián)席會議召集人(組長、副組長)，各有關(guān)職能部門參加，定期或不定期召開會議審議危改工作總體規(guī)劃及年度實施計劃，研究、協(xié)調(diào)解決危改工作有關(guān)重大問題等。聯(lián)席會議(領(lǐng)導(dǎo)小組)辦公室設(shè)在市危房改造建設(shè)管理所，主要職責(zé)是承擔(dān)聯(lián)席會議(領(lǐng)導(dǎo)小組)的日常工作，負責(zé)起草全市危改工作總體規(guī)劃及年度實施計劃，做好需要審議或協(xié)調(diào)的有關(guān)問題的前期工作，對危改項目進行全過程的管理、監(jiān)督。具體包括：根據(jù)全市房屋實際情況，負責(zé)編制危舊房改造中長期規(guī)劃，制定改造方案并組織實施;負責(zé)組織具相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位編制危舊房區(qū)域控制性詳細規(guī)劃草案;草擬危舊房改造專項法規(guī)、政策并貫徹落實;調(diào)動區(qū)、街參與危改工作的積極性，對區(qū)、街危改部門實施行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo);組織辦理全市危舊房成片改造的規(guī)劃、用地、拆遷及其建設(shè)手續(xù);依法對危改工作的違法違章行為進行處理;監(jiān)督各區(qū)房管、危改部門依法行政，依照既定的計劃、方案完成危改工作任務(wù);負責(zé)跟蹤落實聯(lián)席會議(領(lǐng)導(dǎo)小組)各項決定等。
(三)完善法規(guī)，加強執(zhí)法。
一是修改完善《廣州市城市房屋拆遷管理條例》。目前我市實行的“拆一還一，不補差價”的拆遷補償政策，對危改工作的推進起到了較大的制約作用。據(jù)統(tǒng)計，僅回遷房價一項，就使危改項目拆遷總成本上升了16%，極不利于危改項目的良性發(fā)展。不久前，xx頒布了最新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》，其中最核心的內(nèi)容是進一步明確了“產(chǎn)權(quán)等價交換”的拆遷補償原則，也就是在拆遷補償中，分別對被拆房屋和安置房進行市場估價，差價部分多還少補。建議貫徹xx《條例》精神，盡快修改完善《廣州市城市房屋拆遷管理條例》，科學(xué)確定合理的回遷、永遷差價補償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)，以降低成本，推動危舊房改造以至舊城改造工作的良性發(fā)展。二是加快研究制訂《廣州市危舊房改造管理條例》。危舊房改造過程中的拆遷工作相比一般的房屋拆遷，在拆遷期限、補償方式等方面具有一定的特殊性。為了促進我市危改工作的健康發(fā)展，需要研究制訂專門的地方性法規(guī)加以規(guī)范。建議加快研究制訂《廣州市危舊房改造管理條例》，將危改實踐工作中碰到的危房鑒定、危改地塊確認、強制搬遷、補償方式機標(biāo)準(zhǔn)、改造開發(fā)優(yōu)惠政策、監(jiān)督機制、法律責(zé)任等問題，以法律形式固定下來;同時，學(xué)習(xí)香港及國外的先進經(jīng)驗，以法律的形式強制性要求房屋業(yè)主定期對達到一定年限樓齡的危舊房屋進行安全鑒定，對屬于危房或不符合有關(guān)房屋安全標(biāo)準(zhǔn)的，要求業(yè)主自行修繕，或由有關(guān)部門強制性進行修繕，并通過法律途徑追討修繕費用。
(四)摸清情況，制定規(guī)劃。
建議對全市范圍內(nèi)的危房、嚴損房、一般損壞房和超過使用年限的舊房(包括公房、私房，住宅、非住宅)開展一次全面的清查、摸底工作，分門別類，一一造冊登記，建立起全市危舊房屋動態(tài)信息庫。根據(jù)城市發(fā)展的要求，以及房屋危險程度的輕重緩急，由規(guī)劃部門根據(jù)規(guī)劃的要求，劃定各危改地塊“紅線”，確定規(guī)劃設(shè)計要點，由市、區(qū)危改部門會同有關(guān)職能部門制訂我市危舊房改造總體規(guī)劃以及年度實施計劃，報市危改工作聯(lián)席會議(領(lǐng)導(dǎo)小組)批準(zhǔn)實施。這項工作所需的勞務(wù)費、房屋安全鑒定費等有關(guān)費用，由市、區(qū)財政撥出專門經(jīng)費或通過建立危改專項資金解決。
(五)提供貸款，改善住房。
為了使危改的拆遷戶有能力購買安置房(包括回遷房、永遷房或另購住房)，建議借鑒北京市的做法，向危改區(qū)拆遷戶提供較低利率、較長還款期的政策性住房公積金貸款，即危改地塊的所有拆遷戶，可以以回遷房、永遷房或另購住房為抵押，參照房改的有關(guān)政策，申請政策性住房公積金貸款。
(六)疏散人口，改善住房。
進一步加快我市危舊房改造工作，不僅要解除危房對人民群眾財產(chǎn)安全的威脅，改善城市環(huán)境面貌和人民群眾生活環(huán)境，還要通過危改，疏散舊城區(qū)人口，降低舊城區(qū)人口密度，進一步改善人民群眾的住房條件。建議學(xué)習(xí)上海的經(jīng)驗，研究制定有關(guān)政策措施，將危改工作與盤活解困房、安居房和解決空置商品房問題結(jié)合起來;同時，落實《廣州市危房改造工作實施方案》有關(guān)精神，按照規(guī)劃的要求，在我市城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市組團中建設(shè)一批交通便利、配套完善、環(huán)境較好的危改安置小區(qū)，以促進危改工作的發(fā)展。
(七)明確思路，完善機制。
要從根本上解決我市危舊房改造問題，關(guān)鍵是明確思路、完善機制。既要按照“尊重歷史、實事求是”的原則，妥善解決好歷史遺留問題，積極創(chuàng)造條件推動已拆平地塊的施工建設(shè)，確保市政府1999年提出的23萬平方米在冊危房改造任務(wù)的～完成;又要適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的要求，研究確定我市危舊房改造工作的總體思路和運作機制。
1、明確危改工作總體思路。根據(jù)我市“北優(yōu)、南拓、東進、西調(diào)”的總體發(fā)展戰(zhàn)略和舊城區(qū)改造建設(shè)的總體規(guī)劃，為了保留和體現(xiàn)廣州歷史文化名城風(fēng)貌，我市危改工作要堅持修繕維護與拆遷改造并重的指導(dǎo)思想。對于大部分體現(xiàn)嶺南文化特色的危舊房屋，主要由市、區(qū)危改部門根據(jù)房屋危險程度的輕重緩急和實際需要，先通過加固、修繕和內(nèi)部改造實施排危槍險，再按照“修舊如舊”進行“穿衣戴帽”整飾。對于部分確實沒有保留價值或房屋破損嚴重、非拆不可的危舊房屋，由市、區(qū)危改部門作為項目業(yè)主，通過招投標(biāo)組織有資質(zhì)的拆遷單位實施統(tǒng)一拆遷，按危改拆遷補償安置辦法進行統(tǒng)一安置，拆平地塊作為政府土地儲備，按照規(guī)劃的要求需要進行開發(fā)建設(shè)的，按有關(guān)規(guī)定進入土地有形市場，由市國土部門結(jié)合市場的情況，通過招標(biāo)、拍賣方式進行國有土地使用權(quán)出讓，項目的開發(fā)建設(shè)享受危改優(yōu)惠政策;需要改變土地用途，進行城市道路、廣嘗公園、綠地等公共設(shè)施建設(shè)的，由有關(guān)部門組織建設(shè)。
2、建立危改專項資金。危舊房改造工作屬于政府行為，是政府城市建設(shè)工作的重要組成部分。建議建立我市危改專項資金，資金來源：一是保留從經(jīng)管房租金提取一定比例(每年4000-5000萬元)用于危改的原渠道不變，二是全市每年的城市建設(shè)資金切塊，三是危改地塊拍賣收益，四是危改安置小區(qū)的銷售收益。危改專項資金實行預(yù)算管理和封閉運作模式，專項用于全市危舊房屋的修繕、整飾、改造、拆遷、安置和危改安置小區(qū)的建設(shè)工作。根據(jù)市危改部門的初步匡算，目前我市現(xiàn)存的26萬平方米危房，按照危房面積占需改造總面積1/3算，總拆遷量為78萬平方米，以平均每平方米拆遷安置成本4000元計，理論上共需投入拆遷資金31.2億元，按5年完成每年需6.24億元。建議市政府在下一個財政年度在城市建設(shè)資金中撥出5億元作為危改專項資金的啟動資金，以后每年由市危改工作聯(lián)席會議(領(lǐng)導(dǎo)小組)，根據(jù)當(dāng)年的改造計劃以及上年度的資金使用情況、危改地塊招標(biāo)拍賣收益情況和危改安置小區(qū)銷售收益情況，研究確定城市建設(shè)資金切塊部分的具體數(shù)額。
3、完善危改工作機制。危改工作作為一項社會系統(tǒng)工程，不僅需要市委、市政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)，市各有關(guān)部門的密切配合、共同努力，還需要充分調(diào)動區(qū)、街的積極性，發(fā)揮他們在危改工作中的作用，建立健全上下協(xié)調(diào)、左右聯(lián)動的危改工作機制。市確定的危改項目，除了市危改專項資金的投入外，所在的區(qū)、街也要投入配套資金，配合危改部門做好宣傳教育和思想政治工作，確保危改項目的順利推進;各區(qū)要按照市的統(tǒng)一部署，每年確定一批危改項目，多渠道籌集資金進行危舊房屋的修繕、整飾和拆遷改造工作。此外，各級宣傳部門和新聞機構(gòu)要加大對危改工作的宣傳力度，增強全社會對危改的支持和理解，營造人人關(guān)心、共同參與危改的良好社會～氛圍。
專此報告，請指示。
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