淺析DSU 的制度缺陷與改革的論文
一 引言
世貿組織的成功建立, 構筑了一整套前所未有的國際司法程序, 其法律依據, 主要來自名為“關于爭端解決規則與程序的諒解”的WTO 一攬子國際協定之附件Ⅱ(英文簡寫為DSU)。DSU 為WTO協議的履行提供了司法程序保障, 是國際公約領域的一次巨大進步。WTO 爭端解決機制的成功, 體現為兩點:一是單就其本身而言, 它成功解決了眾多的國際貿易糾紛案件, 在成員國家中樹立了司法公正的權威;二是相比之與其他并存于世的國際爭端解決途徑,如國際法院體系,WTO 爭端解決程序中運用的司法技術更加的靈巧高效。依《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》, 世貿項下的各種國際法義務各成員必須遵守, 亦即WTO 項下義務帶有強制性,而實現這種規則強制性的途徑, 最終體現在其他國際法體系中不存在的一套制度:WTO 裁決履行制度。
在DSU 共27 個條文中, 直接關于裁決履行制度規定的條款是第19 、21 、22 條共3 個條文, 且每一條之下款項眾多, 足見如何確保敗訴成員履行裁決這個問題對整個世貿司法流程的重要意義。但是, 過去的一段時期表明,DS U 中的裁決履行程序規則, 還需要進一步闡釋和改革完善, 以期能夠更好發揮它的核心目標:促進成員對WTO 規則的遵守和確保成員貿易措施與有關協議義務的一致性。在各成員國已經提交部長大會的改革建議中, 一部分的焦點投向了DSU 第21 .5 條。DSU 第21 條共有8 款, 其中21.5 條款內容涉及一個WTO 的獨有機制:對敗訴成員履行WTO 裁決或建議情況的復審制度(review mechanism),基本內容是應一當事方申請, 由一個依21.5 獲得授權的專家組(an Article21.5 panel , 下文簡稱“ 21.5 條專家組” , 以區別于通常意義上依DSU 第5 、6 條設立的專家組, 本文簡稱“普通專家組”)來審查敗訴方為履行WTO 裁決內容而采取的各種措施(measures)是否符合有關協議的規定,以及是否能夠實現裁決的各項要求。21.5 條是DS U 裁決履行制度中最重要的條款之一, 曾經在多達12 個案子中被成員援用。在從GATT 體制向WTO 體系的過渡中, 21.5 條彌補了GATT 體系懦弱的執行能力, 提升WTO 規則體系的規則導向性。仔細研究21 .5 條, 可以幫助我們了解這一制度的功能與缺陷, 以便為進一步完善提供參考。
二21 .5 條在WTO 爭端解決中的功能與價值
DS U 規則體系的核心目標, 是試圖確保和提升所謂“多邊貿易體系的確定與可預見性” 。任何DS U 條款的制度價值, 都是為確保所有成員在WTO 各涵蓋協議項下的權利與義務, 能夠被證實有效的貫徹落實(對DSU 核心目標的表述, 可見DS U 文本第3 .2 條)。這種目標深刻地影響了WTO 爭端解決機構(簡稱DSB , 為實施DS U 而設立的永久性機構)處理貿易糾紛案件的觀點與做法。而DSB 的所有工作, 又是保障WTO 項下各涵蓋協議不致成為一紙空文的利器。由于DSU 裁決履行制度共有3 條, 要正確理解21 .5 條的實際功能和制度價值, 有必要聯系21條的其他款項以及第19 、22 條的有關規定進行分析。在WTO 處理一個貿易糾紛案件的通常流程中, 進入裁決履行階段包括如下的環節:首先, 一旦該案專家組或上訴機構裁決認定某一成員的被訴貿易措施違背了WTO 有關協議項下的義務, 專家組或上訴機構首先會建議該成員自覺糾正這一違規貿易措施, 或撤銷或修改之。一般來說,WTO 裁決履行程序到這一步才剛開始, 一個完整的履行程序具體包含:確定敗訴方履行裁決所需的合理期限、對履行的情況進行監督、應當事方成員申請對履行情況進行復審以及不履行時的授權報復等救濟措施的援用, 所有這些措施都是為了能確保敗訴方及時履行義務。DS U 第21 條的標題是“對履行建議和裁決情況的監督” , 因此, 21 條的時間效力, 是在確定敗訴方履行期限后到22 條規定的發生敗訴方不履行時對勝訴成員提供救濟措施(補償或授權報復)之前。一份WTO 裁決生效后, 就進入依21 .3 條規則確定的至多15 個月的敗訴方履行期限, 在此期限內,敗訴方除了按21 .6 條的規定最遲在履行期開始的第六個月提交一份所謂的“履行情況報告”后, 沒有其他的義務, 設立21 .5 條的功能, 就是在雙方當事國就敗訴一方為履行裁決義務而采取的措施是否真實存在以及是否違反有關協議規定發生爭執時,賦予當事國再次通過爭端解決機制解決執行爭議的權利。之所以特別在裁決履行階段給予當事方這種權利, 用意在于防止出現先有多邊體系裁決后又退回到依靠單邊行動來履行裁決的尷尬局面, 從而將裁決履行階段整個地納入到多邊貿易體系監管之下, 保證了多邊體系規則的有效適用。
在履行階段, 專家組或上訴機構可以對成員如何履行裁決提供建議, 這種建議依DS U 規定來看是非強制性的, 第19 .1 條在表述上用了“可以” 一詞, 意即表明對履行方式所提的建議并非一項義務。更多的情況下專家組或上訴機構對如何履行的問題不置一詞, 而是將履行WTO 裁決的具體方式完全交給敗訴方自由決定。在“危地馬拉水泥案”中專家組明確界定了自己的職權范圍:由專家組或上訴機構來作出包含裁決或建議內容的報告, 在報告通過后, 其中所涉及的裁決或建議對敗訴方而言帶有強制性。但這些裁決或建議的內容僅限于要求有關成員遵守WTO 相關協議規則, 消除違規貿易措施的違法性。關于究竟如何履行的問題, 則屬于敗訴成員的所謂“自由裁量權”(discretion), 對此, 專家組或上訴機構只會提供非強制性的“建議” 。
如果敗訴方最終選擇的履行方式沒有實現有效履行, 則這一問題只好交由依21 .5 條啟動的履行情況復審程序來解決了。專家組之所以秉持這樣的觀點, 原因在于, 依一般國際公法原則, 主權國家有權自主決定履行國際公法義務的方式。事實上, 正是這一國際法原則, 給了21 .5 條存在的價值。爭端解決機制將裁決履行方式的決定權完全交給了敗訴方, 這種做法, 一方面符合第19 .1 條以及其背后的國際公法原則, 另一方面, 21 .1 條又要求成員的履行措施要符合WTO 有關協議的規定,兩個條款一并存在, 造就一種有趣的思維, 即:WTO 相信有關成員會善意的及時履行WTO 裁決或建議, 因此給了敗訴方極大的履行方式選擇自由, 這是出于維護國家主權的考慮;但是, 若事實證明敗訴方并未如人所愿的采取合法有效的措施履行WTO 裁決時, 相應的又賦予有關當事方求助于21 .5 條履行情況復審制度的權利, 意圖使敗訴方最終能夠履行裁決。這種思維看起來相當費解, 因為如果專家組或者上訴機構在作出裁決報告時就一并規定合適的履行方式, 就完全沒有必要規定21 .5 條規則而造成又一次的訴訟負累。但依照“危地馬拉水泥案” 中專家組的理解, 21 .5 條在現行DSU 規則體系下則是很合理的。
三 結語
DSU 規則的改革, 一直是最受成員關注的議題, 就履行WTO 裁決來說, 還存在很多問題, 除DSU 本身的制度缺陷外, 成員國國內的說客和利益集團也是阻礙裁決履行的重要因素。隨著WTO 成員的不斷增多, 案件數量與日俱增, 明確和富于操作性的DSU 規則, 才是未來WTO 司法程序的發展方向。
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