從產權角度界定公共企業原因及其對財政體制轉變的影響論文
【摘要】本文通過結合當前我國財政體制從由國有資本財政和公共財政構成的統一體雙元財政向公共財政轉變的大背景，探究學界從產權角度界定公共企業的原因及其對于現實運行中的財政體制轉變所產生的負面影響。
【關鍵詞】公共財政公共企業產權財政體制轉變在歷經多年論爭后，在官方政策的推動下，在實際運行中，我國目前已經處于從國有資本財政和公共財政構成的統一體雙元財政向公共財政運行轉變的進程中。然而在財政體制的轉變過程中，理論界對于一些關鍵的概念仍存在著界定不清的問題，作為公共財政未來運行主要載體的公共企業就是其中之一。目前學界對公共企業的界定有以下兩個角度：一是從運行的領域進行界定，認為公共企業是在市場失效領域運行的;二是從產權的所有進行界定，認為公共企業就是政府所有的企業。本文就是對后一種界定方式對于實際財政運行所產生的負面影響的探討，以及這種界定方式產生的原因的反思。
從產權角度界定公共企業之所以會產生負面影響是因為其模糊了國有企業和公共企業兩個內涵不盡相同的概念：國有企業的國有是一種“產權”界定，只要是由*家或政府出資，企業的生產資料歸*家所有，*家(政府)在資產比例中完全占有或占有絕對比重，就可以界定為國有企業;而公共企業盡管是由*家或政府出資，企業的所有權或控股權歸屬于政府，但顯然更強調“公共性”。
當前，我國財政現實運行處于從雙元財政向公共財政運行的轉變過程中，這一轉變具體來說就是公共財政的逐漸發展和國有資本財政的逐漸消失。然而，從產權角度對于公共企業這一主要承擔公共財政運行的載體進行的界定，模糊了公共企業和國有企業的概念，既不利于公共財政的逐漸發展，也不利于國有資本財政的逐漸消失。
首先，從產權角度界定公共企業不利于公共財政的發展。這種定義方式定會促使公共企業的民營化，進而導致公共企業數量的減少和影響力的減弱。具體說來就是會導致人們對于公共企業進行績效考評時采用與具有盈利性的國有資本以相同的標準一一市場收益率，從而得出“公共企業無用論”，并引發公共企業民營化的傾向。然而，公共企業的績效因其“公共性”，追求的是公共利益目標，在實際中所從事的也多為社會所必需的、難以單純依靠私人企業和家庭的力量來完成一些任務，因而原本就不能指望公共企業在完成這些任務時是有效率的。比如，許多公共企業承載著為廣大消費者提供低價公共產品、保證就業穩定等社會目標，而這些社會目標往往是與企業的利潤最大化相沖突的。因此，如果我們不能準確地衡量公共企業因完成社會任務而導致的利潤損失，也就不能輕易斷言其經營績效的高低。也有許多學者通過對西歐等國及日本的公共企業民營化進程的研究，得出我國也應當實行進行公共企業民營化的結論。這種結論的得出，某種程度上說來也是受到了從產權角度對公共企業進行界定而導致對于公共企業和國有企業概念模糊的影響。我國目前的問題是在于大量的國有企業利用其天然優勢處于競爭性領域不退出而導致市場混亂，而不是公共企業處于競爭性領域，因為公共企業本身是不該在競爭性領域活動的。真正應當進行民營化的是那些大量存在于競爭性領域不退出的國有企業而不是公共企業;相反，從公共物品的供給角度來看，我國的公共企業是大大不足的，應該大力發展。至于從產權角度對公共企業進行界定不利于國有資本財政的逐漸消失則主要體現在：其帶來的公共企業和國有企業概念上的模糊，會鼓勵部分國有資本和公共企業的跨界發展，增加國有資本在競爭性領域運行的合法性和其退出的難度，從而不利于國有資本財政的逐漸消失。
我國當前財政現實運行處于從雙元財政向公共財政運行轉變過程中，完成這種轉變需要國有資本從競爭性領域的退出，而這又需要國有資產自身要可以明確區分為國有資本和非營利性國有資產。而從產權角度對于公共企業進行界定帶來的公共企業和國有企業概念的模糊會鼓勵部分國有資本和公共企業的跨界發展，許多本應以公共利益為首要目標的公共企業，事實上變成了以營利性為首要目標的國有資本;而不少以營利性為首要目標的國有資本，也借著對于公共利益的部分實現，而在*家迫使其從競爭性領域退出時挺直腰桿拒不退出。于是，概念上的模糊鼓勵了實體上的混合，長此下去，人們看不到的是國有資本的逐漸消失，公共財政的構建完成，而是國有資本財政與公共財政混為一體，二元確實變為一元，但是消失的是公共財政。
那么，既然從產權角度對公共企業進行界定會造成可能的負面影響，那么為什么部分學者仍然偏好從產權角度對于公共企業進行界定呢?這些理由是否又站得住腳呢?造成部分學者習慣于從產權角度對公共企業進行界定的原因主要有以下三點。
第一，從現實來看，我國的公共企業確實是國有的企業。而這一方面是由我國以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的經濟體制所決定的;另一方面是由公共企業自身所涉及的領域大多是私人不愿進入或是不能進入的領域所決定的。
第二，從法理上來看，我國國有企業具有極強的公共物品性。“根據中國國有經濟的理論、政策和法律規定，我們不難發現國有企業的資產和投資收益使用或享有權具有三個方面的特征：一是全體人民共同享受，有別于集體所有制情況下的有限范圍享受;二是全體人民無差別地享受，在社會主義社會人民群眾人人平等;三是由于*法及其他法律的保護，任何人無法剝奪其他人對國有資產及其收益的合法使用權。…‘這三個方面的特征，事實上可以轉譯為國有企業所具有的兩個方面的公共物品性質：全體人民無差別地享受意味著國有企業資產或收益的非競爭性使用;*法及其他法律的保護事實上提供了國有企業資產或收益的非排他性使用。”這就使得國有企業和公共企業從公共性角度很難辨別。
第三，從學理上來看，這是對于西方部分學者觀點的繼承。根據湘潭大學的肖偉志與郭樹理的研究：在日本，強調以企業與*家之間的資本聯系來確定公共企業的范疇，并強調公共企業是實現政府管制的一種重要方式，通常把中央和地方直接經營或控制的國有企業、地方公營企業或依《特別法》(不是民商法)成立的企事業法人，稱為公共企業;在美國，《韋氏英語詞典》將“Public Corporation”簡單地解釋為“為管理特定的公共項目而建立的政府所有和經營的企業。”;在英國，《牛津法律指南》將“Public Corporation”解釋為“根據英國成文法設立的占有、管理和經營具有公益性設施和資產的法人公司，它不以營利為目的，資本不劃分為股份，也沒有股東決舉機構”。然而，盡管從產權角度對于公共企業界定有著可能的這樣或是那樣的理由，這些理由卻又都是站不住腳的。公共企業是國有企業，但并不是所有的國有企業都是公共企業;法理上國有與公有的可以通用，也不代表現實中的可以通用;國外有學者從產權角度對于公共企業進行的界定，先不論其合理性如何，是建立在國外以私營經濟為主的基礎之上的，與我國經濟以公有制經濟為主體的經濟體制是完全不同的。
那么，是否從運行的領域對于公共企業進行的界定就是正確的呢?對此，筆者不敢妄下斷言，這還有待于后來研究者的進一步挖掘。但是筆者可以斷言的是，在給公共財政的運行載體——公共企業下定義的時候，必須要注重對其公共性的強調。
參考文獻：
[1]參見張馨主編：《財政學》，北京：科學出版社，2006年8月.
[2]對于后者的總結，參見羅輝：試論公共企業的性質，經濟研究參考，2006年第48期，第11~ 20頁.
[3]參見劉仁春：公共企業：政府彌補市場失靈的一項政策工具，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》，2005年7月，第4.1卷第3期，第16—19頁.
[4]禹來、昌智：國有企業的公共物品性質分析，《中南財經政法大學學報》，2002年第3期，33~ 37頁.
[5]參見肖偉志、郭樹理：WTO與我國公共企業立法，載于《北大國際法與比較法評論》，第二卷第二輯.
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