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論我國巡視檢察制度的功能定位及供給路徑
摘 要：最高人民檢察院首次提出巡視檢察制度，作為一種新型的檢察監(jiān)督的載體，其制度設(shè)計(jì)具有鮮明的價(jià)值定位，而現(xiàn)階段亟待尋找適合的巡視檢察制度供給路徑。
關(guān)鍵詞：巡視檢察 巡回檢察 刑事執(zhí)行檢察 派駐檢察
為進(jìn)一步加強(qiáng)人民檢察院對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的法律監(jiān)督，完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化法律監(jiān)督效果，最高人民檢察院于2012年2月29日下發(fā)的《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》第一次對巡視檢察制度進(jìn)行科學(xué)定義。巡視制度最早可以追溯到原始社會(huì)堯、舜、禹時(shí)期的天子巡狩制，即天子對各地進(jìn)行自上而下的巡察。 巡視檢察作為監(jiān)所檢察部門(現(xiàn)更名為刑事執(zhí)行檢察局)履行法律監(jiān)督的一種新型方式。該意見將其準(zhǔn)確地定義為：地(市)級以上監(jiān)所檢察部門(刑事執(zhí)行檢察部門)對本轄區(qū)內(nèi)由下級人民檢察院檢察的監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所的刑罰執(zhí)行、監(jiān)管活動(dòng)的合法性進(jìn)行檢察，同時(shí)對該監(jiān)管場所檢察機(jī)構(gòu)是否正確履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢察。因此巡視檢察的對象具有雙重性。
追溯我國刑事執(zhí)行檢察制度，巡視檢察制度誕生之前，人民檢察院對于檢察場所的監(jiān)督方式有兩種，一種是派駐檢察，對監(jiān)管場所實(shí)行直接、實(shí)地、即時(shí)監(jiān)督，具有優(yōu)越性、有效性的一種主要監(jiān)督方式。另一種是巡回檢察，根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所工作的決定》中的內(nèi)部規(guī)定：可以實(shí)行巡回檢察是適用于常年關(guān)押人數(shù)數(shù)量較小的監(jiān)管場所。目前高檢院對于“關(guān)押人數(shù)較小”也沒有明確解釋和規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以參考公安部關(guān)于看守所等級考評規(guī)定，月均關(guān)押人數(shù)少于100人的為小型看守所，實(shí)行巡回檢察。巡視檢察制度雖然在近三年實(shí)踐中取得了一定的成效，但要作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)堅(jiān)持下去，必須進(jìn)一步進(jìn)行健全，對其功能價(jià)值準(zhǔn)確定位，達(dá)到刑事執(zhí)行監(jiān)督的形式創(chuàng)新。
一、關(guān)于我國巡視檢察的功能定位
巡視檢察是巡視和檢察的結(jié)合，既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對外法律監(jiān)督關(guān)系，也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的上命下從關(guān)系。巡視檢察不同于檢察院對傳統(tǒng)派駐檢察或者巡回檢察，當(dāng)然也不同于以往上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門(刑事執(zhí)行檢察部門)對下級檢察院監(jiān)所檢察部門(刑事執(zhí)行檢察部門)的工作檢查，而是在二者基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。 不管是派駐檢察，或者是巡回檢察，這兩種方式均是由對該監(jiān)管場所直接負(fù)責(zé)法律監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院平向履行的;但是，巡視檢察卻是由對該監(jiān)管場所直接負(fù)責(zé)法律監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院的上一級檢察院履行的，因此其適用指向具有對下性。巡視檢察在刑事執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，作為除“派駐檢察”和“巡回檢察”監(jiān)督載體，是一種新型的監(jiān)督載體，具有鮮明的特點(diǎn)和價(jià)值功能，其優(yōu)勢表現(xiàn)在：
(1)有效強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督，補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督視角、補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督效力
巡視檢察有助于消除監(jiān)督盲區(qū)，其站位更高，視角更開闊。對于派駐檢察的日常監(jiān)管中部分習(xí)以為常的違法行為等監(jiān)督盲區(qū)，巡視檢察更具有針對性，更容易發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行活動(dòng)、監(jiān)管活動(dòng)過程中存在的易發(fā)情況。
筆者認(rèn)為，派駐檢察的級別相對于其對應(yīng)監(jiān)管場所的級別，經(jīng)常出現(xiàn)級別過低而導(dǎo)致法律監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。比如經(jīng)常出現(xiàn)這種情況：絕大多數(shù)的監(jiān)獄由于是隸屬于該省級監(jiān)獄統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)，其對應(yīng)的級別大部分為正處級，而承擔(dān)對這些監(jiān)管場所法律監(jiān)督職責(zé)的派駐檢察室級別多為正科級，檢察室主任的級別也低于監(jiān)獄長的級別。派駐檢察僅能通過發(fā)糾正違法通知書和檢察建議書等手段，監(jiān)督手段單一，對被監(jiān)督對象剛性強(qiáng)制力弱，導(dǎo)致被監(jiān)督對象可以按照自己意愿是否采納檢察建議。而巡視檢察充分體現(xiàn)了上級人民檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的工作業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和支持，讓下一級檢察機(jī)關(guān)更能夠借助上一級檢察機(jī)關(guān)的直接力量，解決了級別不對等、監(jiān)督乏力困境，達(dá)到監(jiān)督成效最大化。并將監(jiān)督情況及向被監(jiān)督對象的上級主管部門通報(bào)，具有一定的權(quán)威性，一定程度上可以解決屢糾不改，監(jiān)督無約束力的問題，補(bǔ)強(qiáng)刑事執(zhí)行監(jiān)督效力。
(2)有效強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，積極督促指導(dǎo)，了解真實(shí)情況
巡視檢察的主體具有特定性，為上級檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督局。巡視檢察體現(xiàn)了一種上級對下級的監(jiān)督，對下級檢察機(jī)關(guān)具有督促作用，對于怠于行使檢察職權(quán)者有一定規(guī)范、指引作用。使得派駐檢察干警不敢萌生“上級無人管，管不著”的錯(cuò)誤思想，巡視檢察制度通過這種突然抽查或不定期抽查的方式進(jìn)行檢查，對派駐、派出檢察室履行檢察職責(zé)起到積極督促作用。
長期以來，派駐檢察室通常人數(shù)較少，辦公室多數(shù)由監(jiān)管場所提供，吃飯?jiān)诒O(jiān)管場所干警食堂，甚至有些情況派駐監(jiān)管檢察人員會(huì)私自搭坐監(jiān)所場所的班車上下班，從而引起一些監(jiān)管場所派駐檢察人員較易存在被看守所、監(jiān)獄等監(jiān)管場所的干警“同化”的不良工作現(xiàn)象。在具有中國特色的社會(huì)主義的人情社會(huì)背景環(huán)境下，派駐、派出檢察機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督作用就無法發(fā)揮到位，其法律監(jiān)督效果可以說是非常地大打折扣。然而巡視檢察制度徹底改變了檢察部門只依靠派駐檢察單一的監(jiān)督監(jiān)管場所的工作方式方法，是一種非常有效的 “上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)”權(quán)力制衡調(diào)控的工作機(jī)制，強(qiáng)化了上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。
巡視檢察檢察時(shí)間具有突然性，非預(yù)告性。這不僅可以助于提高檢察業(yè)務(wù)的日常工作效率，而且可以助于上一級人民檢察院更了解真實(shí)的監(jiān)督場所日常情況。筆者認(rèn)為，上一級檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督部門到下一級相關(guān)部門進(jìn)行巡視檢察業(yè)務(wù)工作時(shí)，日常情況下均會(huì)通常事先通知下一級人民檢察院的相應(yīng)刑事執(zhí)行監(jiān)督部門。下一級檢察院接到通知后，提前對照有關(guān)法律法規(guī)有充分的準(zhǔn)備時(shí)間進(jìn)行自查自糾。由此可能造成無法真正反映下一級人民檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督最真實(shí)的一面。巡視檢察已經(jīng)真正地確定不需要事先通知被巡視檢察的單位或監(jiān)管部門，而是通過親臨現(xiàn)場，能夠?qū)τ谂神v檢察室開展的情況一目了然。
(3)有效發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察一體化長效機(jī)制
近年來，在檢察一體化方面，關(guān)于偵查、批捕和公訴環(huán)節(jié)，檢察一體化的制度和措施都相對成熟和完善，比如偵查指揮中心的設(shè)立，偵查環(huán)節(jié)一體化已經(jīng)非常完善。而在刑事執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，檢察一體化舉措還在初步嘗試階段，而巡視檢察制度確保了日常監(jiān)督工作置于上級院不定期并且進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)、督促，使得基層派駐檢察人員更加自覺、充分的履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮了檢察一體化機(jī)制。
巡視檢察制度設(shè)計(jì)初衷是將檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督部門在履行職責(zé)時(shí)進(jìn)行合作和互動(dòng)，將刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員力量和資源得到有效整合;促使上下兩級之間的縱向指揮協(xié)作更加緊密，形成一種快速反應(yīng)、整體作戰(zhàn)的強(qiáng)力配合機(jī)制，集中力量對某一地區(qū)的監(jiān)管場所開展檢察監(jiān)督活動(dòng)，促進(jìn)檢察效能的發(fā)揮和偵查工作效率的提高。實(shí)踐中，巡視檢察與派駐檢察、巡回檢察相互補(bǔ)充，取長補(bǔ)短，進(jìn)一步深入把握了解刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察工作的日�；顒�(dòng)規(guī)律，全面客觀地把握被法律監(jiān)督對象的活動(dòng)情況及內(nèi)容，一方面強(qiáng)化事前監(jiān)督，另一方面也強(qiáng)化事中監(jiān)督。真正地展示法律檢察監(jiān)督職責(zé)以及日常監(jiān)管責(zé)任的劃分情況。巡視檢察，對現(xiàn)場進(jìn)行親臨指導(dǎo)，對于刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員來講，是與上級檢察人員相互學(xué)習(xí)交流，相互提高業(yè)務(wù)水平的過程。
二、我國巡視檢察制度供給路徑
(1)遠(yuǎn)期的制度供給路徑
由于巡視檢察制度涉及到上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)(部門)進(jìn)行法律監(jiān)督關(guān)系，按照法理來講，這種法律監(jiān)督關(guān)系是毫無保障的，目前巡視檢察制度也只停留在刑事執(zhí)行檢察廳的文件中，效力層級過低。為解決法律效力層級過低，這就要求由法律明確規(guī)定，才能確保刑事執(zhí)行監(jiān)管領(lǐng)域的檢察監(jiān)督，確保司法公正公平公開。筆者認(rèn)為，建議立法機(jī)關(guān)要為了推動(dòng)巡視檢察工作的深入開展，考慮將巡視檢察制度上升為法律規(guī)定。
(2)近期的制度供給路徑
在立法層面尚不到位的情況，為保障我國的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)在文明、法治的軌道上健康發(fā)展，針對巡視檢察制度，目前必須考慮以下幾個(gè)問題并加以完善：
一是要堅(jiān)持巡視檢察組長級別高于被巡視檢察單位負(fù)責(zé)人級別的原則。 對巡視組成人員要設(shè)立專門的檢察人才庫，要從業(yè)務(wù)優(yōu)秀能手、業(yè)務(wù)標(biāo)兵中選取任命。每次巡視組成人員必須堅(jiān)持隨機(jī)性抽取原則，成員不得少于三人。組長必要時(shí)可以由上級院分管副檢察長擔(dān)任巡視檢察組組長。筆者認(rèn)為，巡視檢察組成員，按照特殊情況也可以邀請具有相關(guān)職業(yè)技術(shù)職稱的檢察技術(shù)部門的工作人員或抽調(diào)下一級人民檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督檢察部門的優(yōu)秀檢察業(yè)務(wù)人員參與。更有甚者，務(wù)必可以按照要求，盡量邀請同級公安局、司法局相關(guān)的業(yè)務(wù)人員參與巡視檢察的日常工作，達(dá)到群策群力。
二是要積極采取必要的突然性巡視檢察，并做好保密工作。為了了解被巡視單位最真實(shí)的情況，堅(jiān)持對監(jiān)管場所進(jìn)行全方位監(jiān)督內(nèi)容檢察。對監(jiān)管場所的執(zhí)法活動(dòng)巡視檢察時(shí)，必須親臨現(xiàn)場查找問題，而不能停留在聽匯報(bào)，看材料等形式上。要深入到監(jiān)區(qū)、監(jiān)舍、廠房，查看被監(jiān)管人生活、學(xué)習(xí)、勞動(dòng)等情況，務(wù)必需要與被監(jiān)管人或監(jiān)管民警當(dāng)面一對一的口頭談話，在固定場合，一對一接受被監(jiān)管人或者其相關(guān)近親屬的控告、申訴、舉報(bào)等日常工作。也可以通過及時(shí)查看派駐檢察機(jī)構(gòu)和其對應(yīng)的監(jiān)獄、看守所所形成的信息聯(lián)網(wǎng)或監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)的微機(jī)以及重要的日常監(jiān)控錄像，幫忙掃除監(jiān)管盲區(qū)。在現(xiàn)實(shí)過程中，不管如何突然，巡視檢察人員要進(jìn)入場所時(shí)，都要通知當(dāng)?shù)匦淌聢?zhí)行檢察部門，在當(dāng)?shù)匦淌聢?zhí)行檢察部門的陪同下才能進(jìn)入監(jiān)管場所。為了確保巡視檢察具有保密性和突然性，目前要賦予上級院刑事執(zhí)行檢察部門對下級部門有直接的臨檢權(quán)，巡視檢察人員憑著工作證和介紹信，即可開展巡視檢察。
三是要善于運(yùn)用巡視檢察成果，樹立監(jiān)督的權(quán)威性。在巡視檢察以后，發(fā)現(xiàn)派出、派駐檢察機(jī)構(gòu)存在問題的，巡視檢察組可以根據(jù)情況采取批評、教育、責(zé)令限期改正等處罰措施。同時(shí)，主動(dòng)向被檢察的監(jiān)管機(jī)關(guān)通報(bào)當(dāng)前巡視檢察的結(jié)果，適時(shí)提出正確的檢察意見、建議，同時(shí)及時(shí)通報(bào)擔(dān)負(fù)該監(jiān)管場所的檢察任務(wù)的人民檢察院。 為了避免一些被巡視單位仍然不會(huì)把監(jiān)督太當(dāng)回事，要堅(jiān)持將檢察結(jié)果向被巡視單位的主管部門進(jìn)行報(bào)告。通過形成綜合巡視檢察報(bào)告，督促其主管部門責(zé)令被巡視單位接受整改糾正，樹立巡視檢察監(jiān)督的權(quán)威性。并要求其主管部門對于被巡視單位的整改落實(shí)情況定期進(jìn)行回訪反饋。
四是要進(jìn)一步擴(kuò)大巡視檢察的適用范圍。雖然《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》只界定在對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所的監(jiān)督范圍。但筆者認(rèn)為，在巡視檢察制度設(shè)計(jì)過程中，巡視檢察側(cè)重于日常的監(jiān)督，日常監(jiān)督不僅含對監(jiān)禁刑的監(jiān)督，還對非監(jiān)禁刑的監(jiān)督，這與刑事訴訟法規(guī)定的刑事執(zhí)行監(jiān)督的職責(zé)相對應(yīng)。因此在刑事執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，無論是自由型的執(zhí)行監(jiān)督，或是財(cái)產(chǎn)性執(zhí)行監(jiān)督，或是死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督，或是強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督，或是指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督等，巡視檢察。
注釋：
劉為東.檢察巡視成果形成及運(yùn)用流程研究.法制博覽.2014(1).
袁其國.以監(jiān)所檢察工作為視角看巡視檢察.人民檢察.2012年2月25日.
丁鵬敏.建立健全上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察制度之思考.監(jiān)所檢察工作指導(dǎo).2012(1).
彭必柱.關(guān)于巡視檢察的思考.福建檢察.2014(6).
衡陽.論監(jiān)所檢察之巡視檢察制度.中國檢察官.2015(1).
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