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對基層檢察院檢委會規范化建設的思考
摘要：本文指出，加強基層檢察委員會建設，是提升基層檢察院法律監督能力的需要。目前，基層檢察委員會在組織結構、職能作用和監督制約等方面還存在突出的薄弱環節，直接影響到檢察委員會職能的正常發揮，需要在轉變觀念，完善議案決策機制、加強業務考核和建立監督機制等幾方面尋找規范化路徑。
關鍵詞：基層 規范化建設 檢察委員會
檢察委員會是檢察工作議事決策的最高機構，主要具有決策職能、監督職能、調查職能和管理職能。加強基層檢察院檢委會建設，是提升基層檢察院法律監督能力的需要，也是規范辦案行為，促進執法公正的重要組織保證。近年來，筆者所在的浙江省松陽縣檢察委員會針對之前存在的一系列弊端，進行了頗有成效的改革，應該說，這些弊端在基層檢察院中帶有普遍性色彩，成為阻礙檢委會良性運作的因素，直接影響到檢察委員會職能的正常發揮。本文將在轉變觀念，完善議案決策機制、加強業務考核和建立監督機制等幾方面談談規范基層院檢察委員會建設的思考。
一、當前基層院檢察委員會存在的主要問題
(1)委員在組成結構上依然存在不合理現象
檢察委員會是檢察機關最高權力決策機構，其委員的選任要從德能勤績等綜合方面考慮。但從基層檢委會委員的實際構成上看，基本上是按行政職務來確定檢察委員會委員，無形中，委員資格成了一種行政待遇，任免標準存在不同程度的行政化、非專業化現象。另外，對哪些內設機構的負責人可以進檢委會不是以理論水平和業務能力來衡量，主要是看領導對于該內設機構是否重視以及該內設機構的負責人資歷如何。前幾年上級院規定民行科長必須進檢委會，這就顯現出了對民行工作的特殊傾斜，但平時提交討論的多是審查逮捕、審查起訴案件，偵監、公訴的負責人相對來說各方面的能力都比較強，這兩個科室的負責人不能進檢委會，民行科負責人反而必進檢委會，這不僅不利于檢委會工作的開展，而且會出現領導想讓誰進檢委會，就把他安排到做民行做科長的情況，并不管他是不是適合做民行工作。
(2)檢察委員會的決策地位弱化
《人民檢察院檢察委員會組織條例》雖然明確了檢察委員會很高的決策定位，但從基層院的運作實踐來看，由于黨組會、院務會等決策機構的并存以及它們在本院內部具有的終極效力，使檢察委員會的決策地位無法顯現。多年來，檢察委員會的作用基本都是討論案件，檢察工作中遇到的重大問題和業務情況一般都是通過召開黨組會或院務會研究決定的。《人民檢察院檢察委員會組織條例》所賦予檢察委員會的議事職責和權力在司法實踐中顯得弱化。
(3)檢委會的有些規定和基層檢察工作脫節
按照實際，臨時提交議案，召開檢委會的情況會經常發生，公訴部門由于辦案期限較長，一般能在確定召開檢委會之前3至5天將案件審查材料提交給檢委辦，而偵監部門由于辦案期限緊，很難做到這一點，經常是今天提交議案，明天就必須召開檢委會予以討論，有時，案件會碰到疑難復雜問題，也需亟待討論解決。現在檢委會議事規則要求，必須在檢委會召開之前三天發出會議通知，統一業務應用系統也要求每個案件進入檢委會業務流程后都必須發會議通知，這必然導致與實際脫節狀況，另外，由于檢委會委員大都擔任著一定的領導職務，經常會因為其他行政事務而調整召開時間，所以書面會議通知常常流于形式，不能起到應有的作用，反而花費時間和精力去刻意走流程。
(4)檢委會委員工作模式多年缺乏創新
多年來，基層院檢委會議事決策采用的是對事實的認定和證據的運用由承辦人負責，委員只負責討論表決的運作形式。由于檢察委員會實行的是“民主集中制”原則，討論結果由檢察委員會集體負責，不會追究個人的失誤，這必然會淡化委員的工作責任心，使他們產生依賴和懈怠心理，這種個人差錯集體埋單的現象，是權利義務失衡的典型表現。現在檢委會在議事或議案時采用的還都是口頭發言的形式，而口頭發言一般缺乏透徹的說理和論證，也容易讓委員們之間相互影響，導致案件討論呈現一邊倒。尤其在一些疑難復雜、意見不明確的案件中，由于對案件沒有明確認識或爭議較大，委員們要么強調局部服從大局，要么在能妥協盡量妥協以便盡快達成一致的既定思維模式中去考慮問題，往往會存在求同存異的心理，致使議案失去了論辯本身應有的精彩。此外，在討論疑難案件過程中，有些委員出于職務、資歷、學識等主客觀因素的考慮，不愿發表不同的表決意見，使一些原本正確的意見沒有充分發表，進而影響了檢委會決定的準確性。
二、加強基層檢察院檢察委員會規范化建設的幾點思考
(1)增加專業比重，優化檢察委員會組織結構
基層檢察院檢委會功能偏重于討論案件，其它需要檢委會討論決定的重大檢察事項相對較少。這就突出了基層檢察院檢委會圍繞案件開展工作的特點。隨著社會的發展，各種刑事犯罪活動多元化裂變。面對新的形勢任務，加強基層檢察院檢委會業務建設迫在眉睫。當前，基層檢察院檢委會人員組成的結構形式亟待改變，要打破檢委會委員必須出自院領導、業務科室負責人的思維定式、習慣做法，一切以檢察工作為重，明確規定檢委會委員的任職條件，要特別注重委員的業務能力和道德素質，從實際出發，不拘一格降人才，多吸收在辦案一線的業務骨干和專家型人才進檢委會，增加檢委會的代表性和權威性，提高檢察委員會委員任職人員的職業化、專業化程度。
(2)加大檢委會對重大問題的決策
《人民檢察院檢察委員會組織條例》第四條賦予了檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題的職責和權力，但實際上基層檢委會決策地位不同程度上存在邊緣化現象。為此，應加以改進：第一，在有關檢委會組織條例和議事規則上，進一步界定“重大問題”和“重大案件”的內涵，規定凡屬檢委會議事范圍的事項未經檢委會討論的一概無效;第二，進一步明晰檢委會和黨組會、院務會等議事機構的議事范圍，避免出現職能重復和交叉，切實落實檢察委員會例會制，事先準備好會議議題，重視對檢察工作中貫徹執行國家法律、政策方面的重大問題討論，總結檢察工作經驗，研究檢察工作中的新情況、新問題;第三，加強檢委會制度落實和運行情況的監督考核制度。上級院應不定期的對下級院的檢委會運行情況進行抽查和督導，從而可以有效地督促下級院嚴格落實檢委會制度的各項規定。
(3)對不適應檢察工作的檢委會規定進行修改和完善
不必硬性規定在檢委會會議召開前發會議通知，可以要求辦案部門盡量留出讓委員們查閱卷宗、資料的時間。對尚未到期，提交時間早的案件，檢委會辦事機構應在會議召開三天前發出會議通知，讓委員及早了解案情。對臨時提交議案、時間緊或必須盡快決策的案件，承辦人必須細化《提交討論案件審查報告》，報告須按格式要求，做到內容詳實，證據羅列清晰，對事實、證據的分析全面、到位，觀點明確，以便委員們在討論案件時能對提交討論的問題進行準確的判斷，避免書面會議通知流于形式的狀況，不能起到應有的作用，反而花費時間和精力去刻意走流程。
(4)創新工作模式、加強業務考核、建立監督機制
對多年來沿用的管理模式要設法創新，對檢委會委員工作要加強考核和監督。首先，要建立內部考核機制，檢委會決策錯誤時，要追究除保留意見以外的所有與會委員責任，并將委員個人意見和錯誤情況作為對委員考核、任免的依據。實務中可由檢委辦負責對委員履行職責情況進行考核，考核范圍應該包括參會次數、發言次數、發言質量、遵守保密紀律的情況、測評結果等，對啞巴委員，跟風委員和不稱職委員每屆或屆中進行一次考察調整，打破任用上的終身制，使其任免職競爭化和規范化。其次，要引入外部監督機制，在人大及其常委會任命檢察委員會委員后，每年度應要求檢委會委員述職，對他們的工作情況進行考評。對于因個人錯誤影響檢委會決定結果的委員，按照錯案追究責任制追究其責任，錯誤累計超過3件的委員，應免去任職，下一屆檢察委員會也不得任用。再次，要改變現在委員意思表達時全部采用“口頭表達”的模式，建議逐步采用書面表達的形式。一個基礎檢察院檢委會的議事決策能力，往往取決于檢委會委員的工作態度和行為規范。態度認真，行為規范，檢委會會議質量就高，決議的科學性和準確性也就高。因此，要在加強檢委會委員責任心、端正工作態度上采取措施，規范行為。為了制止有些人會前不看案件材料、不查法律資料、不進行調查研究、不作準備發言意見，會上或跟著他人后面附和，或不講事實依據胡亂發言等工作不負責現象，應當要求檢委會委員發表時附帶書面意見，會后對各委員的書面意見進行審查，并將檢委會委員的書面意見與檢委會記錄一并存檔備查。
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