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淺談我國財政支農資金績效審計的現實選擇
一、正確認識財政支農資金績效審計的理論基礎
財政支農資金績效審計的理論基礎主要是委托代理理論。當財產所有者不直接經營自己的財產，而是賦予代理人在滿足特定利益的前提下決定財產運營的權利時，就形成了委托代理關系。在“委托——代理”理論下，因委托人不能直接觀測到代理人采取的行動，只能獲取代理人提供的不完全信息。作為有限理性的代理人并非總是按照委托人的利益來選擇自己的行動。他更傾向于利用自身優勢為自己謀“福利”。因此代理人的目標與委托人的目標經常不一致。委托人有必要建立監督制度來降低代理成本，實現其效用最大化。我國財政支農資金在管理和使用過程中存在多層次的委托代理關系。首先，從納稅人與政府的關系來看，財政支農資金歸全體納稅人所有，納稅人實際上將自己的資金以稅款方式提供給政府，委托中央政府和地方各級政府進行管理，作為經濟人的納稅人存在著將委托代理成本降到最低的傾向，希望獲得政府使用和管理資金的效率和效果等方面的信息，雖然可以通過對政府支農資金的支出行為進行群體監督而達到目的，但是現實中監督成本過高，需要依靠審計機關，以實現其監督目的。其次，政府在進行財政支農資金支出時并不直接對資金進行管理，而是又將資金委托給各級財政部門和農業主管部門，在進行管理和分配后才能將資金落實到使用單位和使用項目。各級財政部門和農業主管部門實際上也是有限理性“經濟人”，難免會利用所處壟斷地位追求自身利益的最大化。由于信息的不對稱，政府所獲知的真實公允信息相對要少的多，為了有效避免各級財政部門和農業主管部門決策失誤，使財政支農資金達到預期績效，也需要審計機關進行績效審計。
二、精心選擇財政支農資金績效審計項目
績效審計工作成敗與否，項目選擇是關鍵。目前，績效審計在我國還處于起步階段，由于財政支農項目較復雜且難度較大，審計人員幾乎不可能也難以對全部支農資金進行績效審計，即使是在開展績效審計條件比較成熟的英、美等西方國家，也沒有哪一個績效審計項目是全面的績效審計。因此，開展績效審計，只有也只能選擇支農資金中的某一款或某一項進行。選擇立項的前期準確工作充分與否，對績效審計實踐的成敗具有決定性的作用和重要的影響。具體選擇立項時應按照“重要性、增值性、風險性、社會性”的基本原則，主要選擇財政支農力度大，涉及農民切身利益，在農業經濟發展中占重要地位的項目；重點選擇支農資金運作相對比較規范，具有較大的節約資源或改進服務質量空間和潛力的項目；盡量選擇可能隱含著潛在重大社會風險或環境風險的項目；還要考慮選擇廣泛受到公眾關注或容易引起社會或政治爭論的項目等等。審計機關首先應建立審計項目選擇的日常工作機制，通過廣泛的調查研究，對轄區內的財政支農資金項目建立動態的信息資料庫，根據每次審計的具體要求，從資料庫中確定備選項目。其次，應圍繞備選項目，對被審單位的方針、政策、目標、主要資源以及開展績效審計的風險進行充分了解。再次，在廣泛征求相關單位包括專家咨詢機構意見的基礎上，按照選擇項目時應考慮的四項原則對備選項目進行綜合打分，排出最優。最后，通過進行成本效益可行性分析后，將項目提交審計機關行政首長會議審定，正式立項。
三、構建與財政支農資金績效審計有關的法律法規
“工欲善其事，必先利其器”。為促進財政支農資金績效審計工作的深入開展，必將推動與支農資金績效審計有關的立法和制度建設。目前，我國開展績效審計，雖然有審計法作為法律依據，但是現有的法律規定還不夠明確具體。審計法只是提出對財政、財務收支的真實、合法、效益性進行審計，但并沒有明確規定審計機關可以開展績效審計，有關條款也主要針對財務審計進行規定，不適于開展績效審計的需要，諸多的公共部門對于是否接受績效審計也存在不同的理解。在這種形式下開展績效審計，特別是容易被擠占挪用的支農資金績效審計就會存在許多障礙。因此，從我國實際出發，借鑒悉尼國際會議上《關于效益審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》的具體內容，不斷健全和完善有關的法律規范是我國的績效工作的當務之急。首先，應以國家法律的形式明確規定政府績效審計是國家審計機關的重要職責。要把關系國計民生的財政資金，特別是財政支農資金的管理和使用績效列為法定審計項目；明確重大績效審計項目必須提交同級人大審議并將審計結果公告的制度；明確審計查出問題的責任追究制度，對財政支農資金未能經濟合理地使用，無效率和效果的狀況進行責任追究，以加強對公共權力的制約。其次，應研究制定財政支農資金績效審計準則。要在認真總結經驗教訓的基礎上制定比較系統、操作性較強的支農資金績效審計實施細則，對審計的對象、目標、計劃等加以明確并對審計人員的工作行為進行規范。
四、探索科學可行的財政支農資金績效審計評價指標體系
建立科學可行的財政支農資金績效審計評價指標體系是有效開展績效審計的依據，是順利實施績效審計的基礎，否則，審計人員無法就審計事實做出正確的分析和判斷，審計結論的客觀公正性就會受到質疑。評價指標體系應是相互聯系、相互補充的一個有機整體，能夠結合農業自身的特點，從經濟效益、生態效益和社會效益三個不同的角度全面反映出我國財政支農資金運行的整個動態過程，對支農資金的效益狀況進行客觀的評價。具體應包括：（1）經濟效益評價指標。可用某行政區域或國內財政支農資金增加生產能力指標、財政支農資金增加農產品產量指標以及財政支農資金提高勞動生產率、促進農民收入水平變化等指標。（2）生態效益評價指標。可用林草覆蓋率變化指標、水資源利用率變化指標、土壤有機質含量變化指標以及水土流失治理程度指標等等。（3）社會效益評價指標。可用農村剩余勞動力轉移率指標、農村貧困人口變化率、農村居民恩格爾系數以及農業科技貢獻率等指標。我國財政支農的領域很多，資金投入的范圍很廣，審計人員在評價財政支農的績效時，要將各類指標結合運用，全面反映資金使用的真實情況。當然，對于不同的支農項目，三種效益產生的先后順序及其在總效益中所占的權重也不相同，因此，審計人員應從實際出發，靈活運用上述指標體系，針對不同地域特點和不同環境條件、不同發展階段，有所側重地進行評價。
五、運用有效的財政支農資金績效審計方式
以往對財政支農資金管理和使用情況的審計多數屬于一種事后監督，雖然能夠發現損失浪費、挪用截流等種種違規行為，往往因事過境遷無法挽回經濟損失，更不能及時糾正資金在使用過程中出現的問題。為了充分提高支農資金績效，必須將審計監督關口前移，從資金下撥之日起便介入審計，對支農資金實行全過程跟蹤，從根本上解決“木已成舟”損失無法挽回的尷尬局面。進行支農資金跟蹤審計應把握住“財政預算—項目計劃——資金撥付——管理使用”這一主線，關注以下五個方面內容：（1）預算和計劃是否符合投資立項的具體規定。每年在審批農業項目前，審計部門應會同農業、財政等有關部門對項目可行性和產生的效益的情況進行分析，對項目的前景進行預測，減少立項的盲目性，做到從源頭上把握資金安排的科學性。（2）內部控制制度是否健全有效。了解資金的籌集、撥付、使用、評價等各個環節是否建立健全相應的內部控制制度，各項控制制度是否得到有效實施，確保資金使用按制度規范進行。（3）對支農資金的撥付是否及時到位，有無截留、滯留和回流等問題。（4）對支農資金的使用是否能夠做到專款專用，有無損失浪費、擠占挪用等違規問題，確保資金的使用效益。（5）發現問題是否及時整改。注意整改是采用跟蹤審計這一方式的靈魂所在，通過跟蹤，是否做到邊審計邊整改，使財政支農資金在管理使用中可能出現的違規違紀問題及時得到糾正，真正提高支農資金的績效。
六、整合審計資源，建立財政支農資金績效的聯合監督機制
財政支農項目是一個浩大的系統工程，投資額度大、跨越時間長、可變因素多。相對于其他一些資金，財政支農資金從資金的預算、撥付、管理直至使用，資金鏈條較長，特別是資金的最終使用，往往點多面廣，涉及眾多的基層單位和農戶。這些都對審計人員的專業知識和業務素質提出了較高要求。審計人員不但要熟練掌握審計、會計、稅務等方面的專業知識，還要具備農業、財政、環保、工程等方面的綜合業務素質。因此，在注重加強審計人員業務培訓，提高績效審計技能的同時，整合審計資源，建立政府審計、社會審計、內部審計相互協調配合的聯合監督機制就顯得非常必要。政府審計可以借助社會審計人員的專業力量，根據財政支農資金績效審計的需要隨時聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參與審計。多元化的審計人員構成具有明顯的優勢，是對政府審計力量不夠、資料不足的有益補充。同時，在政府審計機關的統一組織、指導和監督下，社會審計組織通過借助政府審計的權威，也可以充分發揮自身的專業優勢，提高自身的工作質量。若將內部審計融入政府審計和社會審計之中，可使三股力量凝結為一個整體，支農資金績效審計工作將更富有成效。可利用內部審計熟悉本地域業務、易溝通等優勢，作一些基礎性、前期性的調查、咨詢工作，或要求內部審計先審核把關，再接受外部審計審核等辦法。內部審計的參與在極大地彌補了外部審計情況不熟悉缺陷的同時，也借助外力，服務于本部門領導決策，提升了自身的地位。查、咨詢工作，或要求內部審計先審核把關，再接受外部審計審核等辦法。內部審計的參與在極大地彌補了外部審計情況不熟悉缺陷的同時，也借助外力，服務于本部門領導決策，提升了自身的地位。
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