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對非營利事業單位財政資金績效審計評價的思考
[摘要] 圍繞非營利事業單位的財政資金使用情況進行的績效審計評價是績效審計最基本的一個方面。本文以非營利事業單位績效審計評價的目標和依據為出發點,夸大了評價重點和評價原則,并試圖對評價指標的選擇和計算做一些有益的思考和探索。[關鍵詞] 非營利事業單位 財政資金 績效審計 評價
非營利事業單位財政資金的績效審計是在對財政預算非營利事業單位的財務收支及其經濟活動的真實性、正當性進行審計的基礎上,審查非營利事業單位履行其職責時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度,并進行分析、評價和提出審計建議的專項審計行為。從傳統的非營利事業單位財政財務收支審計與非營利事業單位的經濟績效審計比較中可以看出: 財政財務收支審計的目的在于查明財務收支和經濟核算資料的真實性、完整性以及正當公道性,借以界定經濟責任,主要用于查錯防弊,促進廉政建設,以保護原則為主;績效審計的目的在于確定經濟效益狀況并做出評價,借以尋求進步效益的途徑,以建設性原則為主。而非營利事業單位財政資金績效審計的難點正在于如何評價。
一、非營利事業單位績效審計評價的目標和依據
對我國的非營利事業單位財政資金的使用效益進行審計評價時,我們首先要明確評價的目標。非營利事業單位績效審計評價的目標與非營利事業單位財務治理的目標是緊密聯系的。而非營利事業單位財務治理的目標則回結為--到底確定使用績效最大化還是凈收進最大化的題目。
在西方,非營利組織選擇的財務治理目標首先是財務收支平衡,也有的選擇本錢最小化、避免財務危機和凈捐贈最大化。在這些選擇中,無論是財務收支平衡還是本錢最小化,其終極目的是凈收進最大化。也就是說,凈收進最大化必然對本錢控制產生影響,也能體現收支平衡目標。因此,西方非營利組織財務治理目標選擇凈收進最大化,有利于實現資源的公道分配。
另一方面,績效是指在任何特定活動下都能達到理想的效果。根據非營利事業單位雙重目標的特點,我國非營利事業單位不能僅僅夸大滿足于凈收進最大化,同時應更為重視非營利事業單位提供服務的質量和數目。不問可知,以非營利事業單位績效最大化作為我國非營利事業單位財務治理目標更正確。
因此,筆者以為,非營利事業單位財政資金績效審計評價的目標應是判定被審計單位是否實現了資金使用績效最大化。
傳統的財政財務收支審計的評價依據是財經政策、法律法規和會計制度、會計準則,非營利事業單位使用財政資金的績效審計評價依據卻并非那么明確和具體。非營利事業單位發展目標具有外部性、社會性和宏觀性的特點,決定了非營利事業單位使用財政資金的績效審計評價依據應以高層次目標的實現程度為重點。績效審計的評價依據和標準主要包括國家法律法規和規章、各種計劃、定額標準、工作規范及各種技術經濟指標等。在具體評價時,還需從橫向上與國內同行業先進水平比,在縱向上與歷史上最好水平比,這樣才能明確方位,作出恰如其分的評價。
二、非營利事業單位財政資金績效審計評價的重點和原則
1.非營利事業單位財政資金績效審計評價的重點
公共財政資金績效審計包括財政資金的配置績效審計和財政資金的耗用績效審計。非營利事業單位是財政資金的具體使用單位,所以針對非營利事業單位的資金績效審計屬于財政資金的耗用績效審計。基于非營利事業單位財政資金績效審計評價的目標,非營利事業單位財政資金績效審計評價實際上是評價在耗用一定的資金的條件下,所產生的經濟效果或是帶來的經濟效益有多大的評價。
我國目前的審計人力資源、技術信息資源、實驗成果資源和財政資金績效審計的難點題目等,都制約和決定了當前開展績效審計,必須捉住主要矛盾和矛盾的主要方面。
公共財政資金的耗用主要分為兩大類:一是經常性支出,二是資本性支出。經常性支出中各項用度均有定額標準和預算指標,如職員工資、公務用度、辦公用度等。實際支出(相對固定)和預算定額一般沒有出進,這類財政支出不是財政績效審計評價的重點內容。
資本性支出是為進步現有事業發展水平或開拓新的事業領域而購置固定資產、建設專項設施和工程等方面的支出。按其產生的效果可以分為兩類:一是直接具有貨幣性收益的資本性投資,如校辦企業、賓館等;另一類是不能直接產生未來貨幣性收益的支出,包括教育、公共圖書館、對外助助等公共性資本支出。資本性支出分布領域廣泛,投資金額比較大,包含內容較多,用度消耗過程復雜且時間較長,受各種因素影響比較大。資本性支出是財政資金投進和產出的實際體現,直接或間接產生、創造經濟效益。因此,在非營利事業單位財政資金的績效審計中,應著重對財政資本性支出的投進、使用、治理以及產出的社會事務量各個環節進行審計評價,這是做好財政資金績效審計的核心和關鍵。
2.非營利事業單位財政資金績效審計評價的原則
(1)堅持短期績效與長期績效相同一的原則。評價非營利事業單位的績效,要進行全面的綜合分析,不能局限于該單位現實的、短期的、局部的績效,必要時還要追溯到以前年度的工作成果對現實工作的影響,密切關注前后年度之間存在的必然聯系。
(2)堅持質量與數目相兼顧的原則。考核非營利事業單位資金的使用,僅從數目指標進行分析是不夠的,必須結合質量來考察,才能對事業資金的使用績效作出全面真實的評價。不僅要留意非營利事業單位工作成果在數目上的變化,更要留意考察非營利事業單位工作所產生的經濟效益和社會效果。
(3)堅持微觀效益與宏觀效益相結合的原則。非營利事業單位績效審計既要考核被審計單位在一定期內取得的工作效果,又要評價其對外部環境產生的積極影響。從非營利事業單位資金的使用效果來衡量,不但要考察資金投進所產生的直接工作成果,而且還要考核這些工作成果在社會上所發揮的作用,社會效益、宏觀效益也是衡量非盈利性事業單位資金使用效益的主要指標。
三、非營利事業單位財政資金績效審計評價指標的選擇
1.建立科學的財政資金績效評價指標體系
建立公道的、可操縱的指標評價體系已經成為財政資金績效審計確當務之急。根據我國的實際情況,我們應建立短期績效與長期績效相結合、定量與定性相結合、同一與專門指標相結合的非營利事業單位財政資金績效評價指標體系。設置財政資金效益評價指標體系的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫,這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依靠于在實踐中逐步完善和健全。根據指標的性質不同,可以將各類財政資金績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。
可以用圖1將非營利事業單位財政資金效益評價指標體系簡單的表示出來:
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