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淺析加強(qiáng)救災(zāi)款物管理的對(duì)策
【摘要】本文以汶川地震中的救災(zāi)款物管理為基礎(chǔ)，全面分析了救災(zāi)款物在籌集、分配、管理和使用中存在的管理程序不到位、手續(xù)不完善、分配不合理、信息披露不充分等問題，提出了建立應(yīng)急狀態(tài)下的資金物資管理制度、定向捐贈(zèng)款物管理使用層級(jí)反饋制度和捐贈(zèng)款物使用結(jié)果反饋制度、捐贈(zèng)物資價(jià)值和品質(zhì)鑒定制度等制度，建議補(bǔ)辦物資收發(fā)手續(xù)，建立和完善備災(zāi)救災(zāi)體系，進(jìn)一步完善捐贈(zèng)款物管理使用信息公開制度，并規(guī)范救災(zāi)款物賬冊(cè)登記和實(shí)物管理工作。同時(shí)，還要統(tǒng)籌規(guī)劃災(zāi)后重建資金的合理使用。【關(guān)鍵詞】救災(zāi)；款物；管理；對(duì)策
四川汶川“5·12”地震發(fā)生后，社會(huì)各界紛紛伸出援助之手，捐款捐物十分踴躍，為奪取抗震救災(zāi)決定性勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，在面對(duì)這些大量的抗震救災(zāi)款物時(shí)，有關(guān)部門也暴露出在應(yīng)急狀態(tài)下款物管理經(jīng)驗(yàn)明顯不足、制度缺乏、手續(xù)簡(jiǎn)單、管理不夠規(guī)范等問題。同時(shí)，還有一個(gè)如何合理安排使用救災(zāi)資金進(jìn)行災(zāi)后重建的問題。本文擬就以上問題進(jìn)行探討。
一、 救災(zāi)款物管理中存在的問題
�。ㄒ唬┣闆r緊急下物資管理程序不到位
“5·12”地震震級(jí)高，歷史罕見，人員傷亡嚴(yán)重，財(cái)產(chǎn)損失巨大。在賑災(zāi)工作的前期，大量工作由志愿者參與，重中之重主要是把災(zāi)區(qū)急需的款物送到災(zāi)區(qū)。在這種情況下，對(duì)于部分捐贈(zèng)物資，接受時(shí)未能嚴(yán)格進(jìn)行清點(diǎn)，有的數(shù)量不詳，有的品名不清，有的價(jià)值不明，有的捐贈(zèng)人含糊；物資調(diào)運(yùn)時(shí)，有的手續(xù)不健全，也未及時(shí)補(bǔ)辦手續(xù)；部分物資接受清單未能返回物資發(fā)放點(diǎn)，致使部分物資的來龍去脈不夠清楚。
�。ǘ┎糠治镔Y接收手續(xù)不完善
經(jīng)查閱物資單據(jù)，發(fā)現(xiàn)部分物資接收無捐贈(zèng)函或捐贈(zèng)清單，無入庫驗(yàn)收清單，未取得捐贈(zèng)單位提供的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)許可證和質(zhì)量檢驗(yàn)合格證，部分捐贈(zèng)物資價(jià)值的確定缺乏依據(jù)。此外，部分運(yùn)送物資的志愿者未能留下其個(gè)人信息和聯(lián)系方式。
�。ㄈ┎糠治镔Y分配程序不符合規(guī)定
在抗震救災(zāi)的前期，由于急需把物資送到災(zāi)區(qū)，部分物資分配由物資接收點(diǎn)直接審批或個(gè)人審批，未經(jīng)集體研究決定。有的物資分配還存在已發(fā)貨但無審批簽字的情況。
�。ㄋ模┎糠治镔Y送到災(zāi)區(qū)后未取得“貨物出庫審批單送貨回執(zhí)”
物資接收點(diǎn)發(fā)到各災(zāi)區(qū)的物資，部分未能收回“貨物出庫審批單送貨回執(zhí)”。1.災(zāi)區(qū)接收物資的機(jī)構(gòu)較多，事后不能查明具體接收單位。2.有的志愿者未將送貨回執(zhí)交回，又無法與其聯(lián)系3.有的物資可能直接送往村鎮(zhèn)，未通過當(dāng)?shù)貙?duì)口物資接收單位。此外，也有少數(shù)回執(zhí)單遺失等情況發(fā)生。
�。ㄎ澹┪镔Y收發(fā)情況未按規(guī)定進(jìn)行賬冊(cè)登記
表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：1.未及時(shí)登記物資賬冊(cè)。本次地震后災(zāi)區(qū)接收的物資數(shù)量巨大，有關(guān)部門來不及對(duì)物資的收發(fā)存情況進(jìn)行逐一登記，致使物資信息公布滯后。2.物資收發(fā)品名和數(shù)量未能一一對(duì)應(yīng)。由于短時(shí)間內(nèi)物資收發(fā)數(shù)量巨大且滾動(dòng)收發(fā)，未能對(duì)應(yīng)每批物資的收發(fā)品名和數(shù)量，致使物資賬簿無法對(duì)應(yīng)登記，也無法弄清每批次物資的來龍去脈。3.物資的實(shí)物管理較為粗放。由于物資收發(fā)數(shù)量大、情況緊急、志愿者等非專業(yè)人員參與等原因，實(shí)物管理較為粗放，未能規(guī)范管理，內(nèi)部控制也未能有效實(shí)施。
（六）救災(zāi)物資發(fā)放方面存在不合理的現(xiàn)象
據(jù)了解，雅安地區(qū)部分物資出現(xiàn)過剩的情況，甚至有些物資的堆放也成為難題。而有的災(zāi)區(qū)卻又極其缺乏相關(guān)物質(zhì)。對(duì)于舊衣物、礦泉水、方便面，帳篷等物資的發(fā)放，也存在品種搭配不合理的問題。
�。ㄆ撸┚葹�(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用信息披露不規(guī)范
主要表現(xiàn)為：1.未及時(shí)公布捐贈(zèng)物資的來源、數(shù)額，分配去向、用途、數(shù)額等信息。2.未及時(shí)公布捐贈(zèng)資金的使用結(jié)果。3.只按日公布捐贈(zèng)明細(xì)清單，不方便群眾按捐贈(zèng)人或捐贈(zèng)金額進(jìn)行查詢。4.未公布在捐贈(zèng)資金中提取使用管理費(fèi)用的情況。上述情況不符合《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用的通知》（國(guó)辦發(fā)［2008］ 39號(hào)，2008年5月31日發(fā)布實(shí)施）第三條和《汶川地震抗震救災(zāi)資金物資管理使用信息公開辦法》（2008年6月1日發(fā)布實(shí)施）第七條第一款、第二款和第三款的規(guī)定。
二、 對(duì)救災(zāi)款物管理的建議
我國(guó)地域廣大，災(zāi)害發(fā)生頻繁，救災(zāi)款物管理應(yīng)制度化、規(guī)范化。筆者根據(jù)本次地震救災(zāi)款物管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出以下對(duì)救災(zāi)款物管理的建議。
�。ㄒ唬┙⒑屯晟苽錇�(zāi)救災(zāi)體系
本次地震救災(zāi)的基本生活物資如礦泉水、方便面等，相當(dāng)部分通過空運(yùn)等方式運(yùn)送，成本太高（有的一瓶礦泉水達(dá)到50元/瓶，一般的也要10多元/瓶），存在資源的浪費(fèi)情況。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下，如何快速、有效、低成本地組織救災(zāi)物資，是一個(gè)非常重要的問題。筆者建議遵循救災(zāi)基本生活物資就近提供的原則，政府備災(zāi)部門應(yīng)建立救災(zāi)物資供應(yīng)企業(yè)名冊(cè)，應(yīng)直接從備災(zāi)生產(chǎn)企業(yè)中就近生產(chǎn)和提供，減少基本生活物資的長(zhǎng)途運(yùn)送，最大限度地降低成本。
�。ǘ┙�(yīng)急狀態(tài)下的資金物資管理制度
地震事發(fā)突然，在救災(zāi)款物的管理上，有時(shí)不太可能嚴(yán)格執(zhí)行正常狀態(tài)下的管理制度。因此，有必要建立應(yīng)急狀態(tài)下的救災(zāi)款物管理制度。要充分考慮到在災(zāi)害發(fā)生后，大量物資的收發(fā)工作主要是志愿者參與的具體情況，建立起既保證資金物資的安全，又能保證救災(zāi)工作正常進(jìn)行的符合實(shí)際的應(yīng)急制度。
�。ㄈ┭a(bǔ)辦物資收發(fā)手續(xù)
在緊急情況下，對(duì)于救災(zāi)物資的收發(fā)采取特事特辦的做法，這是可以理解的。但一旦救災(zāi)工作逐漸進(jìn)入正常程序，則需要全面清理前期物資收發(fā)情況，補(bǔ)辦物資收發(fā)手續(xù)。
對(duì)于確實(shí)不能完善手續(xù)的，建議單獨(dú)造冊(cè)、專門公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。對(duì)于后期物資管理，則手續(xù)必須完善，否則要依法嚴(yán)肅處理。
�。ㄋ模┙⒍ㄏ蚓栀�(zèng)款物管理使用層級(jí)反饋制度和捐贈(zèng)款物使用結(jié)果反饋制度
對(duì)于定向捐贈(zèng)款物，目前采取“層層下?lián)堋⒅饘臃峙�、分�?jí)管理”的方式，致使捐贈(zèng)款物使用結(jié)果的信息難以準(zhǔn)確歸集和公布，捐贈(zèng)人和社會(huì)各界對(duì)定向捐贈(zèng)的最終使用結(jié)果以難以知曉。這就可能影響到境內(nèi)外廣大捐贈(zèng)人的積極性。
筆者建議采取定向捐贈(zèng)款物的層級(jí)反饋制度，建立“定向捐贈(zèng)款物分配與發(fā)放跟蹤卡”和填報(bào)“捐贈(zèng)款物管理使用情況反饋報(bào)表”，以此為基礎(chǔ)向社會(huì)公布一一對(duì)應(yīng)的定向捐贈(zèng)款物使用信息。同時(shí)，向每個(gè)捐贈(zèng)人書面反饋“捐贈(zèng)款物使用結(jié)果”（若數(shù)量太多也可以只對(duì)大額捐贈(zèng)書面反饋，而小額捐贈(zèng)采用公示方式反饋），接受捐贈(zèng)人和社會(huì)各界的監(jiān)督。
（五）完善捐贈(zèng)款物管理使用信息公開制度
筆者建議采用以下形式：
1.實(shí)行捐贈(zèng)賬冊(cè)公開制度。社會(huì)要求對(duì)捐贈(zèng)物資信息實(shí)行公開的呼聲越來越高，接受捐贈(zèng)的部門或單位應(yīng)順應(yīng)民心，公開捐贈(zèng)款物的專門賬冊(cè)，供社會(huì)各界查詢。
2.分類公開捐贈(zèng)款物信息。對(duì)于捐贈(zèng)款物，均應(yīng)公布其來源、數(shù)額、分配去向、用途、數(shù)量及使用結(jié)果（數(shù)額）等信息。對(duì)于定向捐贈(zèng)款物，應(yīng)努力做到一一對(duì)應(yīng)，說明捐贈(zèng)款物的來龍去脈；對(duì)于非定向捐贈(zèng)款物，也應(yīng)按規(guī)定公布信息，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。
3.建立捐贈(zèng)款物信息數(shù)據(jù)查詢庫。將全部捐贈(zèng)款物信息輸入數(shù)據(jù)庫，查詢?nèi)丝赏ㄟ^輸入捐贈(zèng)者姓名或名稱查詢捐贈(zèng)款物的信息，也可通過輸入捐贈(zèng)金額等其他參數(shù)進(jìn)行查詢，這樣將極大地方便群眾。
4.建立有關(guān)部門管理費(fèi)用提取使用的公開制度。有關(guān)部門在管理救災(zāi)物資和資金時(shí)，要發(fā)生相應(yīng)的成本費(fèi)用。是否提取管理費(fèi)，這是社會(huì)比較關(guān)注的問題。有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)公布管理費(fèi)提取及使用情況，并應(yīng)將此制度化。（六）定向捐贈(zèng)款物應(yīng)按規(guī)定調(diào)劑分配
定向捐贈(zèng)的款物，在捐贈(zèng)款物過于集中同一地方同一項(xiàng)目的情況下，接受捐贈(zèng)部門和單位要主動(dòng)征求捐贈(zèng)人的意見，經(jīng)捐贈(zèng)人書面同意后，按有關(guān)規(guī)定調(diào)劑使用。如都江堰市聚源中學(xué)，通過紅十字會(huì)的定向捐贈(zèng)資金就超過一億元，對(duì)于這種捐贈(zèng)款項(xiàng)過于集中的情況，可按《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用的通知》（國(guó)辦發(fā)［2008］ 39號(hào)，2008年5月31日發(fā)布實(shí)施）等規(guī)定進(jìn)行調(diào)劑分配。
�。ㄆ撸┙y(tǒng)籌規(guī)劃災(zāi)后重建資金的合理使用
災(zāi)后重建工作量巨大，涉及的資金物資數(shù)量也很大。如何有效合理地使用重建資金，是一個(gè)需要慎重考慮的問題。筆者建議：要對(duì)各種災(zāi)后重建資金的來源加以統(tǒng)計(jì)，如定向和非定向資金，政府、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等投入的資金等。對(duì)重建資金的分配要統(tǒng)籌考慮，比如，要合理安排定向捐贈(zèng)資金的使用方向和領(lǐng)域，如果捐贈(zèng)資金過于集中，在征求捐贈(zèng)人的意見的基礎(chǔ)上，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)劑；對(duì)于公益性社團(tuán)組織的資金，要尊重這些組織的自主性，由這些組織按規(guī)定程序?qū)Y金自主使用；對(duì)于沒有得到定向捐贈(zèng)和社團(tuán)資金支持的災(zāi)區(qū)，則由政府統(tǒng)籌安排，確保災(zāi)后重建資金分配的公平、公開和透明。
（八）規(guī)范救災(zāi)款物賬冊(cè)登記和實(shí)物管理工作
物資接受單位應(yīng)派專人負(fù)責(zé)補(bǔ)辦物資收發(fā)手續(xù)，補(bǔ)充完善款物的賬冊(cè)登記，切實(shí)做到手續(xù)完備、專賬管理、專人負(fù)責(zé)、專戶存儲(chǔ)、賬目清楚。同時(shí)，要嚴(yán)格按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定公布信息，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。
（九）建立捐贈(zèng)物資價(jià)值和品質(zhì)鑒定制度
捐贈(zèng)物資接受單位不具備對(duì)物資品質(zhì)和價(jià)值進(jìn)行鑒定的能力，可能會(huì)導(dǎo)致公益性捐贈(zèng)物資出現(xiàn)假冒偽劣和價(jià)值虛高的情況，個(gè)別捐贈(zèng)單位甚至可能利用公益性捐贈(zèng)可以按年度利潤(rùn)總額12%扣除應(yīng)納稅所得額（而國(guó)發(fā)〔2008〕21號(hào)文則規(guī)定汶川地震捐贈(zèng)可全額扣除）的稅收政策，進(jìn)行不正當(dāng)?shù)亩悇?wù)調(diào)整，從而給國(guó)家造成損失。筆者建議國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)規(guī)定，建立捐贈(zèng)物資價(jià)值和品質(zhì)鑒定制度，配備價(jià)值評(píng)估人員和質(zhì)量鑒定人員參與捐贈(zèng)物資接受工作。
【主要參考文獻(xiàn)】
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［4］ 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)［2008］ 22號(hào)）.2008-7-3.
�。�5］ 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金使用指導(dǎo)意見（國(guó)辦發(fā) ［2008］ 51號(hào)）.2008-6-13.
�。�6］ 汶川地震抗震救災(zāi)資金物資管理使用信息公開辦法.2008-6-1.
�。�7］ http://www.scredcross.org.cn/index.asp.
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