經驗與理念-當前全國社區建設的概況、經驗與思考

時間：2023-03-18 17:01:56 公共管理畢業論文我要投稿

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經驗與理念——當前全國社區建設的概況、經驗與思考一、全國社區建設的試點概況和基本經驗

自90年代中葉開始，社區建設開始在中國大陸部分大中城市展開，至1999年末，主管機關民政部已在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽、武漢等城市設立了26個"全國社區建設實驗區"，目的是通過實驗區的實踐總結和經驗概括，得出社區建設的基本思路、操作原則和程序，在全國進行示范和推廣，以推動城市社區自治。各實驗區經過幾年的發展，逐漸形成了下列四種最具代表性的模式或經驗。

（一）社區建設的代表性模式及其主要特征

一是沈陽模式。沈陽模式最鮮明的特征是組織構建。即模仿國家政權機構的設置及相互關系，創造性地在社區內設立了社區成員代表大會（下稱社代會）、社區協商議事委員會（下稱議事會）和社區居民委員會（下稱居委會）作為社區自治的主體組織，并通過建章建制，明確了三者之間的關系（詳見下文）。就推廣的程度和地域而言，沈陽模式的影響最大，目前對沈陽模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國范圍內還有海口、武漢、哈爾濱、西安、合肥等地。

二是上海經驗。其最大的特點，是將社區建設與1995年上海市"兩級政府、三級管理、四級網絡"的城市管理體制改革密切結合在一起，將社區定位于街道，形成街道社區，并強調依靠行政力量，在街居聯動的過程中發展社區各項事業。上海投入大量人力物力用于改善社區環境，在社區建設各類服務設施，創造文明小區、營造社區氛圍。由于上下聯動，社區建設空前快速發展，涌現出了大量的文明社區、文明小區、示范街道和示范居委會。與上海做法類似的有北京西城區，但北京是在街道和居委會之間增加了功能社區，作為推進社區建設的剛性組織，且高度行政化。

三是青島經驗。青島社區建設的重要特點是以社區服務為龍頭，提升社區功能來發展社區。青島市強調將社區服務作為民心工程來抓好。全市四個實驗區都確定以社區服務為中心，統一部署，統一行動，集團作戰，形成聯動，在青島掀起社區建設的熱潮。同時將社區建設作為一把手工程來抓，市區街居四個層次，一把手抓一把手，一級向一級負責。與青島以社區服務為龍頭，推動社區建設做法相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江漢模式，這是指武漢市江漢區社區建設的經驗，它以主動轉變政府職能為核心特征。江漢區在依照沈陽模式建立社區自治組織體系后，明確提出轉變政府職能，實現社區自治。其核心內容包括1）明確提出自治的社區建設目標。2）實現這一目標的路徑選擇：轉變政府職能和培育社區自治。3）建立新型的政府行政調控機制與社區自治機制相結合的城市基層管理體制。江漢模式轉變職能的主要內容是：1）理順關系。明確居委會與街道、政府部門的關系是指導與協助、服務與監督的關系，不是行政上下級的關系。2）明確職能。政府部門負責行政管理，承擔行政任務，居委會負責社區自治，不再與街道簽目標責任狀。3）政府部門面向社區、實現工作重心下移。4）費隨事轉，責權利配套。5）建立評議考核監督機制。為保證以上五條基本內容落到實處，江漢區率先在9個職能部門進行體制改革，并創造了可資借鑒的經驗。

除了上述四種代表性模式外，其余實驗區也各有特色，都為社區建設提供了有益的經驗。

（二）通過26個實驗區的試點，社區建設的一些基本經驗已經形成：1）社區的定位：小于街道，大于原居委會；2）單位應參與社區建設及參與機制；3）構建完善的社區自治組織體系及選舉規則；上述經驗主要由沈陽模式提供。4）完善社區服務，提升功能；主要由青島、天津、南京等地提供。5）政府應主動推動社區建設及領導機制；主要由上海、青島、沈陽等地提供。6）必須轉變政府職能，推動社區自治；主要由江漢模式提供。此外，民政部綜合各地做法，還得出：7）社區建設的歷史必然和意義；8）社區建設的指導思想、目標和原則；9）社區建設的戰略部署；10）社區建設的主要內容（五大項目）等。

（三）在社區建設得出基本經驗的同時，也要看到，仍然有很多問題需要進一步探討，例如：組織構建的法理思考、直接選舉和民主參與、行政權力侵入、居委會負擔過重、《居組法》修改等。

二、組織構建與直接民主

上述諸模式是就社區建設的思路、方法和做法總體而言，而涉及到組織構建、轉變職能、社區服務、社區自治等具體的問題，各模式之間又各有交叉，互有異同。例如，江漢模式的組織構建就基本是模仿沈陽模式的，各實驗區關于社區建設的主要內容和項目也基本一致。

（一）目前社區建設中自治組織構建的主要做法。所謂組織構建主要是指由社區主體組織的機構設置、來源渠道、相互關系、角色功能四個要素所形成的完整的剛性組織的制度安排。目前全國26個實驗區自治組織的構建可以主要概括為三種做法。

第一種以沈陽、海口、武漢等城市為代表。在這些城市的社區中，進行了社區組織體系的創新，即通過民主選舉，建立社代會、社區委員會（社區居委會）、議事會作為社區自治的三個主體組織1。居委會由社代會依法差額選舉產生。而社代會的代表由居民選舉產生。議事會則由社代會推選產生。在三個主體組織間，社代會屬于決策層，是社區最高權力機構，職能包括選舉、決策、罷免、評議監督等。議事會是議事層、監督層，職能包括建議、議事、協商、評議等。社區居委會屬執行層，負責自治事務的處理，職能包括執行管理、組織活動、日常事務決策等。居委會是社區法定代表組織，對社代會負責。社代會有權罷免居委會成員。而議事會則行使議事和監督權。社區居委會討論社區重大事項時，要提交議事會進行民主討論，并取得一致意見方可提交社代會決策。從這種模式的機構設置中可以找到國家政權機構設置的影子。例如，社代會被群眾稱為小人大，議事會被稱為小政協，居委會主任則成了"小巷總理"，都很好地說明了這一點。

沈陽、海口、武漢三地總的模式大致一樣，但也有些微不同。例如，沈陽的單位代表不能選舉居委會成員，而武漢則可以。沈陽提出議事會可以作為社代會的常設機構，武漢則沒有這種說法。海口的做法與沈陽一樣，但在居委會成員的待遇和養老保險等問題的探索上更有特色。

第二種以青島、南京、杭州、上海等城市為代表，主體組織為居委會、居民代表會議和居民區黨支部（部分城市也有民主議事會，但并非剛性組織）。居委會通過全體居民直接選舉產生，而居民代表會議的產生途徑則與《居組法》中規定的相同。嚴格地講，這種模式并沒有進行社區組織的創新，只是沿用以前的做法，但青島、上海等地開展的社區民主政治很有特色。

第三種主要是北京市西城區的做法。這種做法可以概括為兩個體系（議事決策體系和執行落實體系）、四級機構（社區建設協會、社區中心、社區分中心、社區工作站）。在街道建立社區建設協會，作為議事決策體系。下設社區中心作為其執行機構，再以若干個居委會的轄區為管轄范圍，建立"地域功能社區"，作為社區自治聯合體，冠以"社區委員會"的名稱，成為社區分中心。"委員會"下設社區工作站即居委會，作為工作執行層，是聯系服務群眾的工作實體。社區中心人員并不是由居民選舉產生，帶有高度行政化的色彩，對于以自治為取向的社區建設來說，這種組織構建的路徑選擇可能在方向上有一定的偏差。

（二）前兩種組織構建的模式在實際的工作中各有弊端。第一種模式的缺點主要體現在：1）機構設置機械模仿政權機構設置，小小的社區就設置了三個自治組織，加上其他群團性組織，機構過多，不符合精干高效的原則。2）議事會能否作為社代會的常設機構尚待嚴密的法理論證。社代會與議事會的功能有重疊之處，議事會的功能，社代會都可以行使。如果硬要增設議事會作為剛性組織，容易使社代會的功能發生萎縮，失去其作為權力機構存在的組織功能和定位，按照這種模式構建的社區，在實際運營中，社代會的作用發揮非常有限，不能不說與此有關。3）三個自治組織都是間接選舉產生的，居民直接參與社區民主和社區選舉的機率較小，很大一部分居民失去了行使民主的機會，得不到民主意識的薰陶，不利于提高他們的民主參與意識。

第二種模式通過居民直接選舉居委會有其合理之處。但也存在缺陷：1）居民代表是間接選舉產生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表會議沒有吸收轄區單位參加，不利于調動單位參與社區建設的積極性；3）居民代表會議與居委會之間的關系及職能的運作機制尚不健全。

（三）總而言之，對于組織構建兩種模式的深層次檢討實質上是基于民主的價值取向和自治的價值理念。也就是說，我們衡量組織構建應以能否達到與組織構建這一行為目的-推

動民主，實現自治為標準。民主有間接民主和直接民主之分，二者都是其表現形式，既無高下優劣之分，也無對錯是非之別，而是各有適用范圍。決定其適用邊界取決于政治生活的規模。一般來說，以代議制為主要內容的間接民主適宜在國家層面上進行，而直接民主則更適合在一個相對狹小的范圍內開展。

自治指由行為主體直接行使管理自身事務的權利。直接民主是體現自主，實現自治的必須具備的前提。社區自治是一種最基層的政治生活，因此，在社區范圍內更宜提倡直接民主，包括直接選舉、居民公決、適時監督等各種形式，這樣更能增進社區民主政治生活，促進自治。

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