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行政檢查行為性質論
【摘要】行政檢查行為屬性是行政法律行為還是行政事實行為目前在學界存在根本分歧。行政法律行為與行政事實行為之間存在的主要區別是在行政事實行為中，行政主體并不以設定、變更或消滅行政法律關系為目的。 行政檢查作為一種行政管理職能，其目的或其意思表示并非創設、變更或消滅某種行政法律關系，實質上是非表意行為，或者說行政檢查行為不具備意效因果關系的法律行為本質。本文以民法學中民事法律行為與民事事實行為鑒別理論實現對行政事實行為的特征解析。同時結合相關實政法規定，認定行政檢查并非行政法律行為，而是行政事實行為。
在我國，行政檢查作為一項重要的法律制度和行政執法的一種重要方式，有著十分豐富的內涵，但是對如何界定行政檢查以及行政檢查到底具有什么樣的性質，長期以來我國學術界是又分歧的。 即行政檢查是行政事實行為還是行政法律行為。關于此問題之研究理論界呈現出二種意見的對立存在。
第一種觀點認為行政檢查理應是行政行為。如有論者認為：“行政檢查是指行政主體基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織(相對人)是否遵守法律、法規及規章等的情況進行了解的行為。”“行政檢查是一種具體行政行為，而且是一種外部具體行政行為，如果行政主體違法行使行政檢查權而侵害到檢查權對象的合法權益，當時人可以提起行政訴訟。” 相同觀點也見諸于其他行政法學教材。如“行政檢查，又稱行政監督檢查，是指行政主體按照法定的權限和程序對相對人遵守法律，執行行政命令的情況進行了解與監督的行為。”“行政檢查是獨立的行政行為，盡管檢查的后果可能引發另一個行政行為，如行政處罰，但它和行政處罰是二個相互獨立的行為。” ：“行政監督檢查是行政機關依法對公民、法人或者其他組織遵守法律的狀況進行了解，獲取有關材料和信息，并予以督促的行為。”“從行政檢查的法律性質來看，它是外部的具體的，依職權的單方行為。” ：“行政監督有時又稱行政監督檢查，是指行政主體依法定職權，對相對方遵守法律、法規、規章，執行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監督的行為。”“行政監督的性質是一種依至全的單方具體行政行為，是一種獨立的法律行為。行政監督的意義就在于它雖然不直接改變相對人實體權利、義務，但它可以對相對方設定某些程序性義務和對其權利進行一定的限制。所以它于行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制措施等行為米切聯系，或為行政職能管理過程中不可或缺的環節。行政監督可能引起行政處罰，也可能引起行政獎勵，還可能引起任何其他行政行為，但均不影響行政監督行為的獨立存在，也不影響其法律后果的產生。”
該類觀點大致基于如下的事實，即行政檢查它是行政主作出的職權行為，雖然不直接影響相對人的實體權利、義務，但畢竟產生了程序性法律關系。而且雖然它往往成為其他行政行為的前提行為，但并不影響其獨立性。故行政檢查在性質上是具體行政行為之一種。
第二中觀點認為行政檢查屬于行政事實行為。如“行政監督，又稱行政監督檢查，是指行政主體基于行政職權，依法對相對人是否遵守行政法的規范和執行行政決定等情況所作的事實行為。”“行政監督作為行政主體的職權行為于行政行為具有相同的強制性，相對人具有忍受義務。但是行政監督并不直接改變相對人的實體權利、義務，相對人的忍受也是一種法律上的義務，而不是行政監督設定的義務。因此，它是一種事實行為而非法律行為。” ：“從行為的性質上看行政檢查是一種事實行為。首先行政檢查是一種間接影響相對人一方權利、義務的行為，無論其作為一般監督性質的例行檢查，還是作為具體行政案例調查，都會在客觀上對相對一方的權利、義務構成直接或間接影響。因為行政檢查是隨后作出的行政處理依據，但是決定某種行為是否屬于法律行為屬性的根據并非是對權利、義務的影響，而是在于此種影響是否出于主體的意思表示。根據行政行為過程性理論，每個特定的行政行為均可分為三個階段，即了解取證的準備階段，作出決定的階段和最后宣告階段。孤立的看，行政檢查是具有一定獨立性的行為，從一個完整的行為過程來看，它只是其中的一個階段，一個程序環節和組成部分。行政檢查的作用決定了它屬于行政行為過程行政行為的準備階段。應當指出這依階段的行為尚不具備明顯的公權力行使的特征，沒有效果意思的形成和存在，一般葉不直接影響相對人的權利、義務、而且由于行政行為的意思表達只是在決定階段，行政檢查也是沒意思的。”
該類觀點主要通過對事實行為的概念認識以及行政檢查并不直接影響相對人的實體權利、義務等論據闡釋行政檢查作為事實行為的觀點。
綜合而言，二種觀點都承認行政檢查是一種職權行為，而且行政檢查并不對相對人的實體權利、義務發生影響。但區別在于第一種觀點認為對程序上權利、義務的影響相當于實體上的權利、義務的影響，在法律后果上是具有相同的效力，故理應屬于行政行為。但是后者認為程序上的權利、義務關系的產生并不是行政檢查行為發生的法律后果，只是一種事先法律已經作出的安排。行政檢查行為只是對一種事實狀況的了解，本身并不是以創設法律關系為意思表示，行為后果也并非是創設法律關系之意思表示的實現。故行政檢查只是一種行政事實行為。
二、行政檢查之法律行為屬性——批判與反思
從實政法的規定來看，只能得知一系列的行政檢查的特征，但是實政法并沒有規定行政檢查的行為屬性，意味著行政檢查的行為屬性理論在實政法上沒有依據。行政檢查法律行為屬性論者實際上是從行政權力的特征結合實政法上對行政檢查的相關規定來論述行政檢查的行為屬性的。也就是說實政法的規定并不能成為行政檢查屬于行政法律行為的論據。但是反映出行政檢查強烈的行政權力性。正是實政法關于行政檢查規定的高權力性質，成了行政檢查法律行為屬性論者的核心依據。
行政檢查作為行政主體職權之一種，具有如下特征，即職權性，強制性，程序性，往往成為其他行政行為的前提行為，這些特征是對實政法的分析與概括而生的。
關于職權性，如行政許可法第六十二條規定：行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查，檢測，檢驗，對其生產的經營場所依法進行實地檢查。檢查時行政機關可以依法查閱或者要求被許可人報送有關材料，被許可人應當如實提供有關情況和材料。中華人民共和國產品質量法第十六條：對依法進行的產品質量監督檢查，生產者、銷售者不得拒絕等。
關于行政檢查之強制性實質上其職權性導致的必然結果，所以關于行政檢查之職權性所依托的實政法足以證明行政檢查之強制性。就強制性本身也有實政法上的依托。如中華人民共和國海關法第四十九條：郵運進出境的物品，經海關檢驗放行后，有關單位才可投遞或者交付。中華人民共和國產品質量法第五十七條：產品質量檢驗機構、認證機構偽造檢驗結果或者出具虛假證明的，責令改正，對單位處五萬元以上十萬元以下的罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得;情節嚴重的，取消其檢驗資格、認證資格;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
關于程序性，行政檢查之程序性是于二種意義而言的，即行政檢查行為本省必須遵循的程序步驟，以及行政檢查行為產生的程序性后果。前者在實政法上的依據如中華人民共和國產品質量法第十五條第二款規定：國家監督抽查的產品，地方不得另行重復抽查;上級監督抽查的產品，下級不得另行重復抽查。關于后者實際上實政法上沒有作出規定，只是學理上的概括而已。行政處罰法第三十七條：行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當 向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調 查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。 行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法;在證據可能滅失或者以后難 以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時 作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。 執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。
行政檢查往往成為其他行政行為的前提。如行政處罰法第四條：行政處罰遵循公正、公開的原則。 設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會 危害程度相當。 對違法行為給予行政處罰的規定必須公布;未經公布的，不得作為行政處罰的依據。產品質量法第六條第二款：對產品質量管理先進和產品質量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人，給予獎勵。
事實上，行政檢查之職權性、強制性符合傳統理論中行政行為的現行特征即權力性;行政檢查之程序性實際上行政檢查的程序性法律后果，這種程序上的法律后果是行政檢查法律屬性論者的重要論據;行政檢查往往成為其他行政行為的前提行為，該行政檢查的特征實際上是贊成行政檢查法律行為屬性論者想極力證明行政檢查也可以影響到行政相對人即被檢查人的實體上的權力、義務。因為如果成為其他行政行為的前提行為，或者說其他行政行為的決定所依據的事實是行政檢查的結果，那么行政行檢查就對行政相對人產生了影響。整體而言，持這些觀點的或論據的論者們只是從行政行為的形式上，或者雖然承認法律行為的要素之一即發生一定的法律后果，但是忽略了法律行為另一要素即法律效果意義上的意思表示，甚至是人為割斷了法律行為中意思表示與發生的法律效果的內在聯系。所以認為行政檢查是行政行為的觀點注定是失敗的。
三、行政檢查之行政事實行為屬性認定
關于事實行為的研究最早見于民法。在民法學理論中，民事事實行為是與民事法律行為相對應的概念。我國民法理論認為事實行為是指行為人不具有設立、變更或消滅民事法律關系的意圖，但一招法律規定，客觀上能引起民事法律后果的行為。 民事法律行為與民事事實行為的核心區別在于后者不依賴于行為人的意圖而產生其法律后果;而前者的法律后果之所以產生恰恰是行為人表示了此種意圖，即法律使其成為實現行為意圖的工具。 民事法律行為中意效因果關系使最根本德特征。行為主體必須具有意思表示，并且這種意思表示是以常設權利、義務關系為基礎內容，同時隨著行為德完成，權利、義務關系從意念型轉化為具體型，具有可視性，受到了法律德調整。也就是說意思表示是法律效果意義上的意思表示，而法律效果也是意思表示所追求的。此為法律行為的邏輯理路。倘若某一民事行為不符合意效因果關系的特征，則理應不具備法律行為屬性，從而被納入事實行為的范疇。
正是由于民事法學理論關于事實行為與法律行為之研究相對更成熟，故行政法學理論對行政行為以及行政事實行為之研究基本上借鑒民法學理論，頁應該借鑒民法學理論。正如日本行政法學家和田英夫在其《現代行政法》中作出如斯的論述：“行政法的方法論原型(尤其是行為行為論同民法的法律行為論)來源于民法。” 民法學關于民事事實行為與法律行為的劃分標準借鑒適用于行政法學呈現出來的行政法律行為與行政事實行為之概念界定標準是：行政主體之意思表示與其行為引起的法律效果的關系。如果二者相一致，則該行為屬于行政行為，如果二者呈現出不相符合的意效分離或相左的關系，則該行為理論理應被視為行政事實行為。必須一提的是該劃分標準只是對行政法律行為和行政事實行為在方法上的判斷，而非概念內涵之解釋。
如前所述，將行政檢查歸于行政事實行為的學者主要是基于實政法的規定反映出的行政檢查的形式特征，即職權性、強制性、程序性以及往往成為其他行政行為的前提行為。該系列特征恰然符合我國學界對行政行為認定的特征檢視方法。目前很多學者在對行政行為界定的時候雖然在文字表述上符合法律行為的法理內涵，但是在解釋某一行為是否為行政行為的時候并非以法律行為的含義判斷，基本上根據該行為是否符合行政行為表現出的權力性、強制性、單方性等權力特征。這種從行政行為表現出來的形式特征，而非以法律行為具備的內在含義判斷某一行為之屬性，實質上是導致對行政檢查行為屬性認定產生爭議的最主要的原因。
事實上，探討行政檢查的性質，即行政檢查本質上是行政行為還是行政事實行為，至關重要且必須的前提就是：事實行為與法律行為界別的標準是什么?之后結合行政檢查的相關特征才能從理論上真正判斷行政檢查之行為屬性。據上所述，法律行為與事實行為最核心的區別就是法律行為中的意思表示與行為產生的法律效果具有因果上的一致關系，但是事實行為卻表現出意效之間的脫離。行政行為理論對民法學關于民事法律行為民事事實行為之繼承，其最直接的意義就在于行政行為于事實行為的劃分具備了可能性。
具體于行政檢查而言，由于行政檢查并不具備法律行為所要求的內在的意效關系，即行政檢查并非以創設、變更或消滅行政法律關系為意思表示，它只是以了解事實情況為行為的意思表示，所以行政檢查雖然會在行為后果上發生程序上的法律關系而非實體上的法律關系，但是因為所發生的程序上的法律關系實質上并非行為人的意思表示之內容，故行政檢查一方面沒有法律效果意義上的意思表示，另一方面，發生的程序性法律后果實際上又缺乏行為的意思表示，法律行為所要求的意效關系嚴重脫節，行政檢查理應屬于行政事實行為。論者試舉一例年進一步論證行政檢查之事實行為屬性。例如在行政處罰之財產罰中，行政主體作出的財產罰其目的就是為了引起相對人財產權的喪失，從而起到懲戒相對人的作用。也就是說引發行政相對人財產權的喪失是行政主體的意思表示，而從后果上來說相對人財產權確實喪失了，引發了產權變動的后果。故從法律行為之實質內涵即意效因果關系的要求，行政處罰理應屬于行政行為。但是在行政檢查中發生的程序上的法律后果一方面并不是行政主體所追求的，而是法律事先規定必須遵循的，如果程序性法律后果是行政主體所追求的，那么行政檢查當然屬于行政行為。另一方面行政檢查是以對事實情況的了解目的雖然是行政主體追求的，這樣的后果雖然有時候會作為其他行政行為的前提，但是它本身并非包含新的實體法律后果。所以行政檢查是行政事實行為。
【注釋】
[1]應松年：當代中國行政法 [M].方正出版社2005：809.
[2]應松年：行政法學新論 [M].方正出版社2004：209，201.
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