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新形勢下海事危防監管法律適用問題及建議管理論文
【摘 要】 為提高新形勢下海事危防監管水平，結合法律法規變化，以防污染監管法律適用分析方式探討船舶防污染監管業務，討論危險貨物及易流態貨物監管問題，并提出以下建議：法制部門做好法律法規及配套文件的及時更新完善，構建完備高效的海事危防監管法律保障體系;基層海事執法部門進一步轉變工作思路，加強現場監管;一線海事執法人員及時跟蹤公約和法律法規變化，切實做到依法行政。海事危防監管作為海事部門的核心業務之一，涉及內容眾多、專業性強，只有做到上述幾點，才能適應當前海事危防監管的新形勢。
【關鍵詞】 防污染;海洋環境保護法;危險貨物;行政處罰;海事監管
0 引 言
海事危防監管作為海事部門的核心業務之一，涉及內容眾多、專業性強，歷來是海事監管工作的重中之重。隨著國家海洋管理體制改革、行政審批制度改革的不斷深入，以及海事法律法規體系的不斷完善，交通運輸部對海事危防監管的“根本大法”之一――《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)進行了修改，相應的下位法律法規也正逐步修改并實施，海事危防監管面臨新的形勢和新的要求。
近幾年，海事監管相關法律法規變化非常快，尤其是在海事危防監管方面更為明顯，這些變化給執法人員提出了新的要求和新的挑戰。筆者結合船舶防污染監管法律適用問題和危險貨物及易流態貨物監管實際，探討新形勢下船舶的危防監管。
1 船舶防污染監管的法律適用
通常，船舶港內作業涉及的污染物排放事項主要包括：舷外拷鏟、油漆作業或者使用焚燒爐;洗艙、清艙、驅氣及排放垃圾、生活污水、殘油、含油污水、含有毒有害物質污水等污染物和壓載水;沖洗沾有污染物、有毒有害物質的甲板;船舶水上拆解、打撈、修造及其他水上、水下船舶施工作業所產生的污染物;船舶供受油。壓載水排放是一項常見的船舶作業，筆者以壓載水排放海事監管為例來說明在法律法規迅速變化的背景下，此類作業在海事監管中需要關注的地方。
1.1 《海洋環境保護法》2016年修改前監管
在海事監管實踐中，一些地方海事部門對某些船舶在未向海事部門申報的情況下就在港內實施壓載水排放作業行為進行過處罰，認為其行為違反了當時的《海洋環境保護法》第70條規定，并根據第74條“不按照規定申報，甚至拒報污染物排放有關事項的，處二萬元以下的罰款”進行行政處罰。《海洋環境保護法》未對污染物的概念作詳細闡述，壓載水是否屬于《海洋環境保護法》的“污染物”是目前爭議的焦點。船舶壓載水可能會造成海洋生態損害，但筆者認為這并不是證明其屬于“污染物”的充足理由，原因在于：(1)當時的《海洋環境保護法》中并未明確“污染物”概念，而第62條“任何船舶及相關作業不得違反本法規定向海洋排放污染物、廢棄物、壓載水、船舶垃圾及其他有害物質”的規定將污染物與壓載水進行了一定的區分;(2)當時《海事行政許可條件規定》規定的壓載水排放審批關注的重點是壓載水是否來自疫區，在海事監管實踐中，絕大部分船舶并非來自疫區，尤其是對于內貿船舶來說，其清潔壓載水的危害性有限，從生活經驗和立法目的上看，將其劃為“污染物”未有充足的說服力。由此，筆者認為依據當時的《海洋環境保護法》第70條、第74條對船舶擅自排放壓載水進行行政處罰有值得商榷的地方。之所以會出現這樣的爭議，一方面是因為海事法律法規體系建設不完善，另一方面是因為部分海事執法人員存在“以罰代管”的思想，工作方法過于簡單。
2015年7月1日，修改后的《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》(以下簡稱《海事行政處罰規定》)第59條“船舶不按照規定在港區水域內洗艙、清艙、驅氣、舷外拷鏟及油漆作業或者排放壓載水的，由海事管理機構對船舶所有人或者經營人予以警告，或者處以元以上1萬元以下罰款”，進一步明確了對不按照規定排放壓載水等行為的處罰。因此，一些海事部門根據此條規定對船舶未向海事部門申報擅自排放壓載水的行為進行行政處罰，筆者認為這種做法是符合法律法規要求的。
1.2 《海洋環境保護法》修改后至《污染防治規定》修改前監管
2016年修訂后的《海洋環境保護法》取消了原法第70條規定的5項有關船舶作業活動的審批，僅保留了散裝液體污染物、危害性貨物過駁作業的審批。雖然《中華人民共和國船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》(以下簡稱《污染防治規定》)中的有關“排放壓載水應取得海事管理機構許可”條款直到2017年5月23日才進行修改，但上述規定在法律意義層面上已于2016年11月7日失去法律效力。《行政許可法》規定規章不可以設定許可，《污染防治規定》在法律層級方面屬于規章，因而在海事監管中不應引用該規章的上述規定。隨著上位法《海洋環境保護法》對相關許可的取消，在新的配套法律文件出臺前，船舶排放壓載水監管存在一定的空白期。
1.3 當前監管
2017年5月23日，下位法《污染防治規定》有了新的變化，將第9條規定的“港內排放垃圾、生活污水、殘油、含油污水、含有毒有害物質污水等污染物以及壓載水等眾多常見的港內防污染相關作業”審批制改為報告制。
第52條規定“違反本規定第9條規定，船舶未按照規定將有關情況向海事管理機構報告的，由海事管理機構予以警告;情節嚴重的，處2萬元以下的罰款。”由此，船舶排放壓載水等常見的防污染相關作業的監管不再有爭議。
1.4 對海事執法的啟示
港內防污染作業監管相關法律規定的分析給海事執法工作帶來如下啟示：(1)海事執法人員在處理違法行為時，應結合立法目的和監管實際，慎重作出決定，杜絕“一罰了之”;(2)海事執法人員在執法工作中應適應“輕審批，重事中事后監管”的新要求，切實履職;(3)隨著國際公約和國內法律法規的不斷調整，海事部門的執法依據也在不斷變化，較高層級法律文件的調整落實到較低層級法律文件往往需要一定的時間，海事執法人員應緊跟法律變化，對執法過程中使用的法律文件應清楚其法律層級、上位法依據、法律效力，并正確使用。
2 危險貨物及易流態貨物監管
2.1 監管重點
危險化學品、危險貨物、污染危害性貨物、易流態貨物的動靜態監管是海事危防業務的重點。海事部門在此類貨物運輸之前就已開始執行海事監管工作，海事部門政務中心按照相關法律法規和國際公約要求提前處理這類貨物的申報或者備案。[1]海事執法人員在現場執法過程中，應注重核查船員是否熟悉所載運危險貨物的安全知識、操作規程，以及現場核查申報、備案手續。
2.2 船員監管
人為因素是大部分事故發生的主要因素之一。《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》(以下簡稱《危貨安全管理規定》)第29條規定：載運危險貨物船舶的船員，應當持有海事管理機構頒發的適任證書和相應的培訓合格證，熟悉所在船舶載運危險貨物安全知識和操作規程。第30條規定：載運危險貨物船舶的船員應當事先了解所運危險貨物的危險性和危害性及安全預防措施，掌握安全載運的相關知識。
《中華人民共和國海船船員培訓合格證書簽發管理辦法》(以下簡稱《船員證書管理辦法》規定在油船、化學品船、液化氣船工作的船員應持有相應培訓合格證書。一般在這類船舶工作的船員都經過相應的培訓，并取得相應的證書，海事執法人員在現場執法中應側重對其實操能力的核查。
《船員證書管理辦法》對在載運固體危險或有害物質的船上負責貨物作業的船員，僅要求可持有相應的特殊培訓合格證，并未作出強制規定。這就造成了絕大部分在載運B組(具有化學危險性的)散裝固體的散貨船工作和在裝載危險化學品集裝箱的集裝箱船工作的船員，未持有相應的特殊培訓合格證書。在海事現場執法中，應全面核查責任船員對所運危險貨物的危險性、危害性、安全預防措施及安全載運相關知識的掌握情況。尤其是偶爾一個航次裝載一次B組散裝固體的散貨船，船員相關培訓的缺失和思想的麻痹大意極易釀成事故，海事現場執法人員應通過現場核查督促他們掌握安全載運的相關知識，杜絕事故發生。
2.3 申報管理和監管要求
如果海事執法人員在現場檢查中發現船舶裝卸危險貨物而未向海事部門進行申報、備案或者違反相應法律法規時，則應依法給予行政處罰。[2]需要注意的是，法律法規對不同種類的貨物有不同的監管要求。
《污染防治規定》第24條：船舶載運污染危害性貨物進出港口，承運人或者代理人應當在進出港24小時前向海事管理機構辦理船舶適載申報手續;貨物所有人或者代理人應當在船舶適載申報之前向海事管理機構辦理貨物適運申報手續。海事部門同意后，船舶方可進出港口或者過境停留。未經海事部門批準擅自進出港的依照第58條，對其承運人、貨物所有人或者代理人處1萬元以上5萬元以下的罰款。
《危貨安全管理規定》第23條規定：船舶載運危險貨物進出港口，或者在港口過境停留，應當在進出港口之前提前24小時向海事管理機構辦理申報手續，經海事管理機構批準后，方可進出港口。船舶進出港口未按規定向海事部門申報的，貨物屬于危險化學品的，依照《海事行政處罰規定》第40條對船舶所有人或者經營人處1萬元以上3萬元以下的罰款;貨物屬于危險化學品以外的危險貨物的，依照《海事行政處罰規定》第44條對船舶、設施所有人或者經營人處以300元以上1萬元以下罰款;對船長或者設施主要負責人和其他直接責任人員處以200元以上1萬元以下罰款，并扣留船員適任證書6～24個月。
《水路運輸易流態化固體散裝貨物安全管理規定》第9條規定：船舶裝載易流態化固體散裝貨物前24小時，船舶或其代理人應當核對托運人或其代理人提交的易流態化固體散裝貨物檢測報告、含水率檢測報告等相關單證和資料，確認貨物適運，并在船舶開航前向海事部門報備。鑒于船舶載運易流態化固體散裝貨物的高風險，2015年《海事行政處罰規定》新增加了對船上人員不按照規定載運易流態化貨物以及不按照規定向海事管理機構備案的行政處罰，強化了易流態化固體散裝貨物的監管。
2.4 不同種類貨物行政處罰的法律適用問題
在行政處罰過程中，應注意不同貨物類別及法律適用。若一種貨品同時屬于多類時，如散裝運輸的甲苯同時屬于海運污染危害性貨物、危險貨物和危險化學品，應綜合考慮貨物主要危險性、危害性、立法目的、義務履行人與處罰對象相一致等因素，合理選擇適用的法律條款，做到執法過程合情、合理、合法。具體貨物所屬類別，應查閱《海運污染危害性貨物名錄》《危險貨物品名表》《危險化學品目錄》等目錄及相關公約法規。此外，《常見海事違法行為行政處罰裁量基準》就不同貨類的處罰金額計算作了詳細規定。
3 結 語
隨著后續《海上交通安全法》《船舶載運危險貨物和固體散裝貨物安全監督管理規定》的修訂頒布及《壓載水公約》的生效，海事危防監管法律法規將日益嚴格，建議：法制部門做好法律法規及配套文件的及時更新和完善，構建完備高效的海事危防監管法律保障體系;基層海事執法部門進一步轉變工作思路，加強現場監管;一線海事執法人員及時關注國際公約和法律法規變化，切實做到依法行政。
參考文獻：
[1] 劉鳳鳴.船舶載運危險貨物申報管理問題探討[J].世界海運，2010(12)：54-56.
[2] 王江.船舶載運危險貨物的適裝許可審批與現場監管[J].水運管理，2007(3)：31-33.
作者：劉燕起 楊彬 呂為超
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