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試論檢察機關提起民事公益訴訟的有效方法
一、檢察機關開展公益訴訟的幾種方式公益訴訟一般是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。檢察機關提起公益訴訟主要限于這樣幾類案件：1.侵犯國家利益和社會利益的案件；2.環境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社會主義市場經濟秩序和管理秩序的案件（包括壟斷案件等）；4.侵犯公民個人權利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無主體的案件；5.損害公共設施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。檢察機關在提起公益訴訟時以何種方式或模式向法院提起，法律沒有明確規定，在實踐中，要結合案件的具體情況和其它司法機關對公益訴訟的不同態度，來確定具體的做法。從現在檢察機關已開展的民事公益訴訟活動的司法實踐來看，主要有以下幾種方式：
（一）提起民事訴訟的方式
提起民事訴訟的方式又可分為兩種，一是檢察機關作為原告，債務人或導致國有資產流失的合同雙方當事人為被告。比如某地一救災倉庫因制度不健全、管理不善、法定代表人更換頻繁等因素，導致大量國有資產流失。該地檢察機關就以該救災倉庫和侵犯該倉庫國有資產的侵權人為共同被告向該地人民法院提起民事訴訟，有效地追回了流失的國有資產。二是檢察機關和遭受侵權的單位、組織或個人為共同原告，以對方當事人為被告。比如對于國有資產流失的案件，檢察機關與國有資產流失單位為共同原告，對方當事人為被告；對于環境污染的案件，檢察機關與受到環境污染的單位和個人為共同原告，對方當事人為被告；對于社會保險基金流失的案件，檢察機關與基金流失單位為共同原告，對方當事人為被告等等。比如某煤氣公司下屬的設備廠在與某個體業主合作項目中，因自有資金不足，使合同顯失公平，導致國有資產大量流失。該地檢察機關就與該煤氣公司為共同原告，以該個體業主為被告向人民法院提起訴訟。在當前檢察機關開展的公益訴訟案件中，大多是侵害國家利益，國有資產流失的案件。對于此類案件，有下列情形之一的，可提起訴訟：(1)資產流失單位怠于行使債權；(2)無主體主張債權；(3)債權債務關系明確，無對等給付債務的案件。對于這些情形，檢察機關可以采取提起民事訴訟方式向法院起訴。
（二）支持民事訴訟方式
檢察機關作為參與或支持的起訴機關支持受損害單位向人民法院起訴。這里面又分兩種情況：一是對于主體法律地位較弱或是受到環境污染的案件中，檢察機關作為支持起訴的機關，由與案件有直接利害關系的受損害單位或個人提起訴訟；二是在國有資產流失案件中，國有資產流失單位出于本部門利益的考慮，以犧牲國有資產為代價，低價出售國有資產不愿提起訴訟，或當事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國有資產占有單位不起訴，在這種情形下，由國有資產管理部門為原告，檢察機關作為支持起訴機關，以造成國有資產流失的責任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟。
（三）檢察機關作為法律監督機關的地位，采用檢察建議或調解等非訴訟方式
這種方式在案情清晰、雙方當事人配合，權利義務關系明確的情況下，通過非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調解等方式，可極大節約司法成本，提高訴訟效率。比如某市建筑公司因無力及時償還該市磚瓦廠500萬元貨款，該市磚瓦廠遂將該建筑公司3000平方米的倉庫占去，后經該市××檢察院委托會計師事務所評估，并經國有資產局立項確認，該被占地屬國有資產，價值1000萬元。該市XX檢察院找到雙方當事人，向其說明該買賣合同無效理由，促使該磚瓦廠同意返還多占國有資產，然后該檢察院分別向房地產管理局、雙方當事人的主管部門發出檢察建議，除闡明原協議無效外，建議房地產管理局吊銷有關產權證明。
上述三種方式各有特點。第一種方式中，檢察機關作為原告提起訴訟，可以較快地進入訴訟程序，且國外有現成的體例可參照，但采用此種方法可能會受到“檢察機關不是與案件有直接利害關系的當事人，或者說主體不適格”的責難。采用檢察機關與遭受侵權的單位、組織或個人為共同原告的辦法，可以避免檢察機關單獨作為原告，若被告提出反訴，檢察機關無法承擔反訴引起的民事義務，而檢察機關和國有資產流失單位作為共同原告，就可由國有資產流失單位作為實體原告來承擔相關的權利和義務。第二種方式主要是針對有些案件（比如國有資產流失的案件）由其行政主管部門（國有資產管理局）來起訴，而由檢察機關支持起訴。這種辦法的主要意義在于，檢察機關支持民事公益訴訟案件可以依法定手段收集證據，而其它行政主管部門、組織和個人不具有這一法定職權。但該種方法似乎也存在著“國有資產管理部門是行政機關，與對方當事人不是平等的法律關系”的責難等問題。第三種方式是一種成果好、見效快的方法，但對于重大、疑難的案件就不太能適用，因而應用范圍有限。
對于檢察機關而言，在探索民事公益訴訟的有效方式的過程中要與受訴法院進行良好的溝通，其原因在于：1.人民法院依法審理民事案件，遵循“不告不理”的原則，法院不依職權主動去發現和保護類似侵犯國家利益和集體利益的案件。在公益訴訟中一定要有一個對侵犯國家利益和集體利益的發現者和維護者的代表，這是由檢察機關來承擔的。2.目前法律對公益訴訟缺乏具體規定，而檢察機關又是在不斷探索中前進的，所以檢、法兩家就公益訴訟的協調，可以提高訴訟效率，切實有效地保護國家社會利益和弱勢群體。3.檢、法兩家就公益訴訟形成的執法環境優化機制，是由于法律對提起公益訴訟缺少具體的規定，因此這種優化機制重點是檢察機關要在提起民事訴訟時在訴訟的程序、方式上與受訴法院進行溝通。
二、檢察機關提起公益訴訟的辦案程序
檢察機關開展公益訴訟從辦案程序上看主要有三個階段：立案、調查取證和起訴。除了這三個主要的階段之外，還有一些附帶的階段或者叫準備階段，比如立案前的受理和初查，起訴之前的審查起訴等等。
（一）立案
在立案階段，有三個問題需要明確并在一定范圍內得到統一：一是案件來源。目前檢察機關開展公益訴訟的案源主要有這樣幾個渠道：1.來源于控告申訴部門的舉報、控告；2.來源于國有資產管理部門、金融資產管理部門的線索；3.檢察機關自行查找線索。二是立案標準。對于立案標準，目前各地檢察機關根據當地經濟發展的水平和狀況采用不盡相同的標準。但對立案標準的把握都應考慮一些基本的原則：比如符合法律規定的可訴案件，適合進行公益訴訟案件，有重大影響的案件，民事法律關系明確的案件，還要考慮訴訟成本等。三是立案程序。民行檢察部門在對案件進行初查之后，決定立案的，應制做《立案決定書》啟動訴訟程序。下面結合案例加以說明。
［案例］：某年月日，A市B公司因無錢發給工人工資，經經理李四聯系，從張三手中借得現金20萬元。欠款到期后，B公司無力償還，經理李四私下與該公司會計商量，決定將該公司一幢樓房（坐落在某地）賣給張三，作價30萬元，于當天簽訂了買賣該房地產協議，并在10天后辦理了過戶手續。
在這一國有資產流失的案件中，沒有原告提起訴訟。檢察機關在獲取這類案件線索后，即可由民行檢察部門組織力量進行調查取證工作，在
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